Konfliktimineraalien kauppa viimein kuriin?

Lapsityöläisten työ kultakaivoksissa Filippiineillä, Nigerissa, Burkina Fasossa, Malissa, Ghanassa ja monissa muissa maissa on haitallista lasten kehitykselle ja ylläpitää köyhyyden kierrettä. Onneksi EU:ssa on vihdoin herätty räikeisiin ongelmiin mineraalien tuotannossa. Vai onko?

Tämän vuoden alussa astui voimaan EU:n konfliktimineraaliasetus, joka pyrkii puuttumaan vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin niin sanottujen konfliktimineraalien eli tinan, tantaalin, volframin ja kullan toimitusketjuissa. Asetus velvoittaa konfliktimineraalien ja niiden malmien maahantuojat noudattamaan asianmukaista ihmisoikeuksia koskevaa huolellisuutta omissa toimitusketjuissaan. Asetus pyrkii paitsi lopettamaan kaivostyöläisten riiston myös katkaisemaan yhteyden konfliktien ja tinan, tantaalin, volframin ja kullan laittoman hyödyntämisen välillä. Tarkoituksena on estää, ettei kaivostoiminnasta saaduilla tuotoilla rahoitettaisi enää esimerkiksi aseellisten joukkojen toimintaa. 

Suomessa konfliktimineraaliasetuksen soveltamisesta vastaava toimivaltainen kansallinen viranomainen on Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes. Asetuksen mukaiset velvoitteet maahantuojille perustuvat OECD:n konfliktimineraalien hankintaa koskevaan asianmukaisen huolellisuuden oppaaseen. 

Vuonna 2017 annettu konfliktimineraaliasetus on esimerkki sektorikohtaisesta yritysvastuulaista. EU:ssa on parhaillaan valmisteilla myös uusi akkuasetus, joka asettaisi toimitusketjuja koskevia asianmukaisen huolellisuuden velvoitteita akkuvalmistajille, sekä horisontaalista sääntelyä, joka koskisi yrityksiä kaikilla toimialoilla. Uusissa, vielä valmisteilla olevissa lainsäädäntöhankkeissa Suomen tulee varmistaa, että tuleva EU-tason yritysvastuusääntely edistää yritystoiminnasta aiheutuvien haitallisten ihmisoikeusvaikutusten uhrien oikeusturvaa asettamalla yritykset vahingonkorvausvastuuseen haitallisista vaikutuksista, jotka ne ovat aiheuttaneet tai joiden aiheutumiseen ne ovat myötävaikuttaneet. 

Viranomaisvalvonnasta ja OECD:n perusteellisesta oppaasta huolimatta itse asetus on kaukana täydellisestä. Konfliktimineraaliasetuksen ulkopuolelle jää paitsi komission asettamia kynnyslukuja vähäisempi konfliktimineraalien maahantuonti myös koko joukko korkean riskin raaka-aineita, kuten koboltti ja nikkeli. Asetus on torso myös siksi, että tuotteet jotka sisältävät konfliktimineraaleja, esimerkiksi älypuhelimet, eivät kuulu sen soveltamisalaan. 

Ongelmia on myös siinä, miten asetus on toimeenpantu EU:n jäsenmaissa. Kansalaisjärjestöt ovat julkaisseet aiheesta vertailevan selvityksen, mikä kattaa tiedot 15 maasta. Finnwatch keräsi selvitystä varten tietoa asetuksen kansallisesta toimeenpanosta Suomessa vuoropuhelussa Tukesin kanssa. Selvityksen mukaan asetuksen puutteet, siihen jääneet porsaanreiät ja sen toimeenpanoon liittyvä yleinen läpinäkyvyyden puute uhkaavat vesittää sille asetetut tavoitteet. Tämä on huono uutinen Archielle ja yli miljoonalle muulle kaivoksissa eri mineraaleja louhiville lapsityöläiselle.

Asetuksen toimeenpanossa hyödynnetään paljon erilaisia työkaluja, kuten “ohjeistavaa, ei-tyhjentävää luetteloa” konflikti- ja korkean riskin alueista ja komission niin sanottua valkoista listaa “vastuullisista rikastamoista ja jalostamoista”. Järjestöjen selvityksen mukaan luettelo konflikti- ja korkean riskin alueista herättää lähinnä hämmennystä kansallisten viranomaisten keskuudessa. Hankinnat valkoiselta listalta taas saattavat johtaa maahantuojien epäjohdonmukaiseen kohteluun viranomaisvalvonnassa eri maiden välillä sen mukaan, tulkitsevatko kansalliset viranomaiset valkoisen listan sellaisenaan osoitukseksi riittävästä huolellisuudesta. Samankaltainen riski mekanistisesta “rasti ruutuun” -lähestymistavasta viranomaisvalvonnassa liittyy sertifiointijärjestelmien tunnustamiseen. Asetuksen mukaan käyttämällä komission tunnustamia sertifiointijärjestelmiä maahantuojat voivat täyttää osan asianmukaisen huolellisuuden velvollisuuksistaan. Esimerkiksi OECD:n selvityksen mukaan sertifiointijärjestelmien toiminnassa on kuitenkin huomattavia puutteita. Järjestöt vaativatkin komissiota vähintäänkin julkaisemaan kriteerit, mihin järjestelmien tunnistaminen perustuu.

Vaikka konfliktimineraaliasetus on suoraan sovellettavaa EU-oikeutta, se jättää muun muassa asetuksen rikkomuksiin sovellettavat säännökset kansallisella tasolla päätettäviksi. Joissain tapauksissa kansallisesti säädettyjä seuraamuksia voidaan pitää erittäin lieviä. Esimerkiksi Itävallassa toimivaltainen viranomainen voi määrätä maahantuojalle korkeintaan 726 euron suuruisen uhkasakon jos sen asianmukaisen huolellisuuden prosesseissa on puutteita kun taas Luxemburgissa uhkasakon yläraja on 100 000 euroa. Joissain maissa, kuten Suomessa, uhkasakolle ei ole asetettu ylärajaa. Suomessa uhkasakko on kuitenkin mahdollinen vain tilanteissa, joissa Tukes kieltää maahantuojaa saattamasta tiettyjä tuotteita vapaaseen liikkeeseen EU:n sisämarkkinoille. Markkinoillesaattamiskieltoa edeltää kehotus ja määräys korjata maahantuojan asianmukaisen huolellisuuden prosesseissa olevat puutteet. Pahimmillaan kansalliset erot voivat johtaa siihen, että tuonti EU-alueelle keskittyy maihin, joissa valvonta on löperömpää ja seuraamukset asianmukaisen huolellisuuden velvoitteiden rikkomuksista kaikkein lievimpiä. 

Vertailu eri maiden välillä nostaa esiin myös orastavia merkkejä parhaista käytännöistä. Itävalta on esimerkiksi selvityksessä tarkastelluista maista ainoa, missä toimivaltaisten viranomaisten täytyy julkaista tiedot asetuksen piiriin kuuluvista maahantuojista omilla verkkosivuillaan. Asetuksen piiriin kuuluu EU-tasolla komission arvioiden mukaan 600–1 000 maahantuojaa, Suomessa Tukesin arvion mukaan vain “muutama yritys”. Itävaltaa lukuunottamatta tiedot asetuksen piiriin kuuluvista maahantuojista eivät kuitenkaan ole missään lähtökohtaisesti julkisia. Tämä on ongelmallista etenkin siksi, että asetuksen mukaan kansalaisjärjestöillä on rooli maahantuojien noudattaman huolellisuuden asianmukaisuuden valvonnassa. Niin kauan kun tietoa asetuksen piirin kuuluvista maahantuojista ei ole, kansalaisjärjestöjen on käytännössä lähes mahdotonta toimittaa viranomaisille tietoa mahdollisista epäkohdista maahantuojien toiminnassa. Finnwatch on omissa asetuksen toimeenpanoa koskevissa lausunnoissaan korostanut läpinäkyvyyden tarvetta, ja Suomessa työ- ja elinkeinoministeriö on ohjeistanut Tukesin huolehtimaan “julkisuutta koskevien säädösten rajoissa mahdollisimman laajasta julkisuudesta”. Toistaiseksi on kuitenkin epäselvää, mitä tämä tarkoittaa käytännössä.

Ihmisoikeuksia koskevan asianmukaisen huolellisuuden ensisijainen tarkoitus on ennaltaehkäistä yritystoiminnan haitallisia ihmisoikeusvaikutuksia. Jos haittavaikutuksia silti pääsee syntymään ne tulee korvata uhreille.

Konfliktimineraaliasetuksen suurin puute onkin, ettei se paranna tinan, tantaalin, volframin ja kullan tuotannosta aiheutuvien haitallisten ihmisoikeusvaikutusten uhrien mahdollisuuksia saada oikeutta. Archie ja hänen kaverinsa eivät voi asetuksen nojalla vaatia korvauksia eurooppalaisilta maahantuojilta kärsimistään vahingoista. Heidän näkökulmastaan konfliktimineraaliasetuksen ainut lohtu on, että ehkä heidän lastensa tai heidän lastenlastensa kohdalla asiat ovat sen seurauksena paremmin. 

Kuva: Enough Project, CC BY-NC-ND 2.0