Näin komissio haluaa vesittää päästökauppaa

LASSE LEIPOLA 

Suomalaisten lomakauden keskellä, heinäkuun puolivälissä komissio antoi odotetun esityksensä päästökaupan roolista EU:n vuodelle 2040 asettaman ilmastotavoitteen saavuttamisessa. Esitys on kauniisti sanottuna monipuolinen, mutta kokonaiskuva ilmaston kannalta melko synkkä. Komissio haluaa nimittäin vesittää päästökauppaa kahdella tavalla: hidastamalla päästövähennysten tahtia ja avaamalla ovia erilaisille joustoille. Lisäksi on hyvä muistaa, että EU-tavoite, jota päästökaupalla pyritään saavuttamaan, on selvästi heikompi kuin EU:n tiedepaneeli esitti.

Vuonna 2005 käynnistynyt EU:n päästökauppa on ollut unionin ilmastopolitiikan perusta ja tärkeä esimerkki koko maailmalle. Se on ohjannut puolittamaan energiantuotannon ja teollisuuden päästöt ja tuottanut huutokauppatuloina EU:n jäsenvaltioille 270 miljardia euroa.

Päästökauppa toimii yksinkertaistetusti siten, että tiettyjen alojen yritysten tulee hankkia päästöjään vastaava määrä päästöoikeuksia. Kun näitä oikeuksia lasketaan liikkeelle vain rajallinen määrä, päästöt eivät ylitä tavoitetasoa. Koska yritykset voivat käydä päästöoikeuksilla kauppaa keskenään, päästöoikeudet päätyvät markkinaehtoisesti niille yrityksille, jotka mieluummin maksavat päästöistään kuin vähentävät niitä.

Jotta päästökauppasektorin päästöt vähenisivät suunnitellusti, on vuosittain tarjolle tulevien päästöoikeuksien määrää vähennetty jatkuvasti. Tämä vähennystahti on ollut vuodesta 2024 lähtien 4,3 prosenttia ja se kiristyy vuonna 2028 4,4 prosenttiin. Tämä tarkoittaa, että päästöoikeuksia riittää vuosi vuodelta vähemmän eli päästöjä pitää pystyä vähentämään enemmän ja enemmän.

Nyt komissio esittää, että tahti olisi vuosina 2031–2035 vain 3,7 prosenttia ja sen jälkeen ainoastaan 1,7 prosenttia. Eli vaikka vuosittain jaettaisiin aina vain vähemmän uusia päästöoikeuksia, vähennystahti olisi nykyistä selvästi hitaampi ja uusien päästöoikeuksien jako ei loppuisikaan vuoden 2039 paikkeilla vaan jatkuisi pitkälle 2040-luvulle. Seurauksena päästöoikeuksien eli päästökauppajärjestelmän sallimien päästöjen kokonaismäärä kasvaisi arviolta jopa kahdella miljardilla tonnilla, joka on määränä yli 50 kertaa enemmän kuin Suomen nykyiset vuosipäästöt. Koska koko EU:n päästövähennystavoite on jo lukittu vähintään 85 prosentin vähennykseen vuoden 1990 tasosta vuoteen 2040 mennessä, pitää nämä päästökauppaan vapautettavaksi esitetyt miljardit tonnit pystyä vähentämään joistain muista päästöistä.

Päästökauppasektorin kokonaispäästöjä voi kasvattaa myös muutoksilla niin sanotun markkinavakausvarannon toimintaan. Varannon on määrä huolehtia, ettei päästöoikeuksien ylijäämä käy liian suureksi. Kun markkinoilla olevien oikeuksien määrä ylittää tietyn sovitun ylärajan, osa uusista oikeuksista siirretään varantoon. Jos liikkeellä olevien oikeuksien määrä sittemmin alittaa sovitun alarajan, voidaan lisäoikeuksia vastaavasti vapauttaa varannosta takaisin markkinoille.

Nyt komissio esittää, että ylimääräisten yksiköiden siirtymistä varantoon hidastettaisiin. Lisäksi se esitti jo aiemmin keväällä, että varannosta poistettaisiin mekanismi, joka poistaa varantoon kertyviä oikeuksia pysyvästi. Jos näitä yksiköitä kertyy matkan varrella runsaasti varantoon, ne voivat lisätä päästöjä merkittävästi 2040-luvulla, kun muut oikeudet käyvät vähiin ja päästöjen pitäisi olla jo liki nollaa.

Sen lisäksi, että ilmastolle vahingollisten päästöjen määrää esitetään lisättävän merkittävästi, raottaa komissio ovea uusille joustoille, jotka liittyvät hiilenpoistoihin ja kansainvälisiin ilmastoyksiköihin. Molempiin liittyy paljon kysymyksiä ja riskejä.

Hiilenpoistot kytketään komission esityksessä päästökauppaan rajoitetusti siten, että komissiolle annetaan mahdollisuus myydä vuosina 2031–2040 korkeintaan 250 miljoonaa päästöoikeutta ja ostaa tuotoilla vastaava määrä pysyviä, EU-alueella toteutettuja hiilenpoistoja. Poistojen tulee olla hiilenpoistoja koskevan CRCF-asetuksen kriteerien mukaisia.

Lisäksi päästökaupan piiriin kuuluvat yritykset voisivat päästöoikeuksien hankkimisen sijaan kattaa omia päästöjään toteuttamalla hiilenpoistohankkeita. Sekä komission ostamien että yritysten itse toteuttamien poistojen määrä kasvattaisi päästökaupan kattoa, mutta korkeintaan 250 miljoonan tonnin rajaan asti. Yritysten toteuttamien poistojen määrä vähennettäisiin siis siitä, mitä komissio voi ostaa muilta toimijoilta.

Pitkällä tähtäimellä tällainen hiilenpoistojen kytkeminen päästökauppaan on perusteltua, sillä nettonollassa päästöjen ja poistojen pitäisi olla tasapainossa. Siten on perusteltua, että päästöoikeuksia ei luotaisi “tyhjästä” vaan niiden määrä olisi sidottu poistojen määrään. Komission esitys ohjaa tähän suuntaan, mutta riskinä on, että tätä lähdetään tekemään jo muutaman vuoden kuluttua, vaikka CRCF-järjestelmä on vasta käynnistymässä eikä sen toiminnan laadusta ole vielä näyttöä. Pysyviä poistoja koskevaa kriteeristöä on kritisoitu riittämättömäksi. Haasteeksi voi muodostua myös se, että päästöoikeuksien hintataso on selvästi matalampi kuin pysyvien poistojen arvioitu hintataso. Se, että komissio esityksen ytimessä on päästöoikeuksien määrän mittava kasvattaminen, ei ainakaan kavenna hintojen välistä kuilua.

EU:ssa toteutettavien poistojen lisäksi komissio raottaa päästökaupan ikkunaa myös kansainvälisille, Pariisin sopimuksen artikla 6.4:n mukaisille ilmastoyksiköille. Jo EU:n 2040-tavoitteesta päätettäessä sovittiin, että EU saavuttaa 85 prosenttiyksikköä 90 prosentin vähennystavoitteestaan kotimaisin toimin ja viimeiseen viiteen prosenttiyksikköön voidaan käyttää korkealaatuisia kansainvälisiä yksiköitä. Nyt komissio esittää, että 260 miljoonaa päästöoikeutta varattaisiin siihen, että sillä rahoitetaan kansainvälisten yksiköiden osto-ohjelmaa vuosina 2036–2040. Tämä määrä olisi pois päästöoikeuksien kokonaismäärästä, eikä nostaisi päästökauppa kattoa samalla tavalla kuin poistoihin liittyvä joustomekanismi.

Esitykseen sisältyy myös vuonna 2033 tehtävä väliarvio. Jos komissio katsoo tuolloin, ettei ilmastoyksiköiden markkinan uskottavuus ole kehittynyt tuolloin riittävästi tai jos järjestely ei näyttäydy muuten tarkoituksenmukaisena, se voidaan perua. Tällöin muutoksen vaikutusta paikattaisiin puolittamalla vuodelle 2036 kaavailtu vähennyskertoimen loivennus eli vähennyskerroin laskisi tuolloin 3,7 prosentista vain 2,7 prosenttiin eikä 1,7 prosenttiin. Sitä, ettei kansainvälisistä ilmastoyksiköistä saataisi tavoiteltua ilmastohyötyä, paikattaisiin siis sillä, että päästöjä vähennettäisiin enemmän EU:n päästökaupassa.

Kansainvälisten ilmastoyksiköiden laatuun, saatavuuteen ja hintaan liittyy monia kysymyksiä, joita komission esittämän väliarvion tarve heijastaa. Monet näkevät myös, että kansainvälisten yksiköiden käyttö tulisi varata siihen, ettei tavoitteita muuten saavuteta. Esimerkiksi Öko-instituutti muistuttaa tuoreessa arviossaan, että EU:n uudistettuun ilmastolakiin on kirjattu, ettei epäonnistuminen nielutavoitteen saavuttamisessa saa johtaa suurempiin vähennyksiin muilla sektoreilla. Kansainvälisten yksiköiden käyttö voisi siten olla perusteltua jättää – ainakin pääosin – tämän mahdollisen vajeen täyttämiseen.

Tärkeä peruste päästöjen hinnoittelulle on se, että päästöjä aiheuttavat yritykset aiheuttavat päästöillään haittaa, josta kärsii koko yhteiskunta. On siis hyvin perusteltua, että yritykset korvaavat tätä haittaa maksamalla päästöistään eli muu yhteiskunta saa korvausta sille aiheutetusta haitasta. Tämä saastuttaja maksaa -periaate ei ole toteutunut ennenkään täysimääräisesti EU:n päästökaupassa vaan osa teollisuudesta on saanut päästöoikeuksia ilmaiseksi.

Ongelmallisesta päästöoikeuksien ilmaisjaosta piti päästä eroon hiilitullien käyttöönoton myötä vuoteen 2035 mennessä, mutta nyt komissio esittää ilmaisjaolle kolmen vuoden jatkoaikaa. Vaikka ilmaisjako on ristiriidassa saastuttaja maksaa -periaatteen kanssa, se ei vaikuta suoraan päästöihin, sillä päästökaupan päästökatto on sama riippumatta siitä myydäänkö vai annetaanko oikeudet niitä käyttävälle teollisuudelle.

Ilmaisjaon osalta selvänä parannuksena voi pitää sitä, että ilmaisjaon vastineeksi edellytetään vuodesta 2031 lähtien hyväksyttyä suunnitelmaa laitosten ilmastopäästöjä vähentävistä investoinneista. Viimeisen viidenneksen maksuttomista päästöoikeuksista saisi vasta, kun suunnitelma on edennyt toteutukseen ja päästöt ovat todennetusti vähentyneet.

Päästöhinnoittelun yhteiskunnallisten perusteiden näkökulmasta voi pitää ongelmallisena myös sitä, että komissio aikoo ohjata aiempaa vahvemmin päästöoikeuksien myynnistä saatavia tuloja takaisin teollisuudelle. Nykyinen päästökauppadirektiivi edellyttää, että jäsenmaiden keräämät huutokauppatulot käytetään ilmastotoimiin, mutta sallittujen kohteiden lista on melko lavea.

Yksi tällainen käyttökohde on ollut esimerkiksi sopeutumistoimien rahoitus kolmansissa maissa. Tämä on ollut varsin loogista: teollisuus maksaa aiheuttamasta globaalista haitasta ja jäsenmaa voi käyttää rahan tuon haitan vaikutusten minimoimiseen. Komission esityksessään ollaan taas menossa vahvemmin siihen suuntaan, että eurooppalainen teollisuus saa maksunsa jossain muodossa takaisin ja yhteiskunnallinen haittoihin varautuminen – niin EU:ssa kuin sen ulkopuolella – pitää tehdä jollain muulla rahalla.

Komissio esittää, että puolet jäsenmaiden päästökauppatuloista pitäisi käyttää päästökauppasektorin yritysten päästövähennysten edistämiseen. Hyväksyttäviä käyttötapoja ovat esimerkiksi energiajärjestelmän kuten siirtoyhteyksien tai sähkövarastojen kehittäminen, teollisuuden sähköistämisen edistäminen tai murrokseen tarvittavan tutkimus- ja kehitystoiminnan tukeminen.

Jo nykyisin päästökaupasta rahoitettavien innovaatio- ja modernisaatiorahastojen lisäksi esitetään perustettavaksi niin sanottu hiilestä irtautumisen pankki. Näiden päästövähennyksiä edistävien instrumenttien rahoittamiseen käytettäisiin yhteensä satojen miljoonien päästöoikeuksien myyntitulot.

Selvä parannus esitetyssä uudistuksessa on muun muassa se, että tähän asti pelkkiä Euroopan sisäisiä lentoja koskenut päästökauppa laajenisi vuonna 2029 kattamaan EU-alueelta lähtevät ja Frankfurtista korkeintaan 5 000 kilometrin päähän ulottuvat lennot.

Valittua kilometrirajaa selittää se, että EU:n aiempi yritys laajentaa lentoliikenteen päästökauppaa tyssäsi erityisesti Kiinan ja Yhdysvaltojen voimakkaaseen vastustukseen. Nyt ne ollaan siis nyt jättämässä jatkossakin päästökaupan ulkopuolelle, mutta hinnoittelua päästään laajentamaan edes lähialueille. Erityisesti laajennus koskee siten Turkkia ja Lähi-idän maita, jotka ovat paitsi matkakohteita myös kauemmas suuntautuvien matkojen välietappeja.

Vuonna 2032 on määrä arvioida, miten hyvin YK:n alainen CORSIA-järjestelmä on edennyt. Jos sen ohjaava vaikutus katsotaan riittäväksi, lentoliikenteen päästökauppa supistetaan takaisin koskemaan vain EU:n sisäisiä lentoja. Jos taas CORSIA arvioidaan tuolloinkin rittämättömäksi, päästökauppaa laajennetaan myös yli 5 000 kilometrin päähän ulottuviin lentoihin.

Komission esityksessä päästökaupan soveltamisalaa laajennetaan myös muutamilta muilta osin. Lentämisen osalta päästökauppaa laajennetaan myös yksityisiin liikelentoihin ja merenkulun osalta aiempaa pienempiin aluksiin. Lisäksi päästökauppa laajenisi ehdotuksen mukaisesti kattamaan myös jätteenpolton päästöt.

Ymmärrettävästi komissio on valmistelussaan joutunut punnitsemaan monenlaisia seikkoja. Lobbaus on ollut ankaraa eikä rumiltakaan tempuilta ole vältytty. Finnwatch paljasti helmikuussa, että monien yritysten nimissä oli – niiltä kysymättä – vaadittu päästöhinnoittelun keventämistä.

Suomen hallituksen ja suomalaisen elinkeinoelämän kunniaksi on sanottava, että alkuvuoden aikana ne puolustivat aktiivisesti päästökauppaa. Nyt kun komission esitys on pöydällä, eivät yleisluontoiset kommentit päästökaupan puolesta ole enää niin hyödyllisiä vaan olisi tärkeää sanoa suoraan, miltä osin esitetyt muutokset ovat hyviä ja miltä osin huonoja.

Esimerkiksi EK kehui ensimmäisessä reaktiossaan, että “esitys päästökaupan uudistamisesta tarjoaa elinkeinoelämän kaipaamaa jatkuvuutta, jota yritykset tarvitsevat edetäkseen puhtaassa taloudessa ja energiasiirtymässä”. Selvimmät varaukset sillä oli ilmaisjaon ehtojen kiristämiseen sekä EU:n ulkopuolisia lentoja koskevaan laajennukseen. Päästökauppaan esitettyjä massiivisia heikennyksiä EK ei arvostellut.

Suomen kanta esitykseen muotoillaan lähikuukausina, mutta ministeriöiden ensimmäisen tiedotteen mukaan Suomelle ongelmallista esityksessä on lähinnä kansainvälisten ilmastoyksiköiden käyttö. Hitaamman vähennystahdin ja joustojen tosin varoitettiin laskevan päästöoikeuden hintaa, minkä todettiin voivan vähentää halukkuutta investoida puhtaisiin ratkaisuihin. Olisi ollut suotavaa, että Suomi olisi heti reagoinut selkeän kielteisesti vesityksiin. Ruotsi teki niin: maan ympäristöministeri ilmoitti välittömästi, että hallitus aikoo taistella kynsin ja hampain heikennyksiä vastaan.

Jäsenmaita jakavaan kysymykseen ei pelätty ottaa kantaa myöskään päästökaupan kritisoijien leirissä: Puolan ilmastoministeri hehkutti suurena menestyksenä maalleen, että päästökauppaa kerrankin löysätään eikä kiristetä.

Kun keskustelu päästökaupan tulevaisuudesta käynnistyy lomakauden päättyessä, tulee keskustelu siirtää esityksen yksityiskohtiin. Kun pöydällä ei ole esitystä, jossa päästökauppa ei jatkuisi, jakolinja ei kulje päästökaupan kannattajien ja vastustajien välillä, vaan kyse on päästökaupan jatkon yksityiskohdista. Yleinen päästökaupan jatkuvuuden tukeminen näyttäytyy silloin komission esittämien heikennysten passiivisena hyväksymisenä. On kuitenkin suomalaisen puhtaan teollisuuden ja globaalin ilmaston edun mukaista, että komission esitystä ei puolusteta sellaisenaan vaan pyritään kääntämään yksityiskohtia pienempien päästöjen suuntaan.

Kuva: © European Union, 2025, licensed under CC BY 4.0