Päästöverojen tehtävä on päästöjen vähentäminen, ei tasaverotuksen edistäminen

Esimerkiksi vaatimus siitä, että työtä pitäisi verottaa vähemmän ja päästöjä enemmän, kuulostaa houkuttelevan yksinkertaiselta ratkaisulta, vaikka siihen liittyy merkittäviä ongelmia sekä sosiaalisen oikeudenmukaisuuden että hyvinvointivaltion rahoituksen näkökulmasta.

Hallitustenvälisen ilmastopaneeli IPCC:n mukaan sosiaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulma on keskeinen kun varmistetaan, että ilmastotoimet eivät johda köyhien ja heikossa asemassa olevien tilanteen heikkenemiseen. IPCC muistuttaa, että ilmastotoimien suunnittelu ja käyttöönotto sisältävät aina erilaisia eettisiä lähtökohtia. Tietoisesti tai tiedostamatta valitut eettiset lähtökohdat ja niihin pohjautuvien ohjauskeinojen käyttöönotto aiheuttavat sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen liittyviä vaikutuksia – myös silloin kun näitä ei tunnisteta tai tunnusteta. 

Ilmastokriisi ja ilmastotoimet vaikuttavat yhteiskunnan sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen

Niin ilmastokriisi kuin sen torjuntakin heikentää sosiaalista oikeudenmukaisuutta. Fossiilisilla polttoaineilla tuotetaan ympäri maailmaa ihmisten käyttöön esimerkiksi lämpöä, liikkumispalveluita sekä työpaikkoja ja sitä kautta toimeentuloa. Siksi ilmastonmuutoksen hillitsemiseen tähtäävät toimet voivat heikentää hyvinvointia ja lisätä taloudellista eriarvoisuutta. Toisaalta samaan aikaan kiihtyvä ilmastonmuutos heikentää ihmisten toimintaedellytyksiä muun muassa lisääntyvänä kuivuutena, meren pinnan nousuna ja sään ääri-ilmiöinä.

Oikeudenmukaisuusteorioissa sosiaalinen oikeudenmukaisuus on oikeudenmukaisuutta käsittelevä alakäsite ja -konsepti, jossa oikeudenmukaisuutta hahmotetaan yhteiskunnallisten rakenteiden ja valtion suhteena yksilöön. Sosiaalinen oikeudenmukaisuus on yhteiskunnan hyve erotuksena pelkkiä yksilöitä koskevista hyveistä. Siinä esimerkiksi aineellisia ja sosiaalisia resursseja jakavia instituutioita ja niiden toimintaa voidaan arvioida oikeudenmukaisena tai epäoikeudenmukaisena. Sosiaalisella oikeudenmukaisuudella on normatiivinen, yhteiskunnallisiin asioihin vaikuttamaan pyrkivä sisältö: se tavoittelee eriarvoisuuden vähentämistä oikeudenmukaisuuden nojalla.

Sosiaalinen oikeudenmukaisuus kytkeytyy voimakkaasti ihmisoikeuksiin. Sen toteutumisen kannalta keskeisiä edellytyksiä ovat yhtäläiset oikeudet, mahdollisuuksien tasa-arvo sekä kaikkien yksilöiden ja kotitalouksien tasa-arvoiset elinolot. Tiivistetysti voidaan sanoa, että sosiaalinen oikeudenmukaisuus pyrkii haitallisen eriarvoisuuden torjuntaan sekä ihmisoikeuksien että yhtenäisten toimintaedellytysten varmistamiseen kaikille ihmisille.

Monissa politiikkalinjauksissa onkin otettu tavaksi vaatia nimenomaan sosiaalisesti oikeudenmukaisia ilmastotoimia. Tällä tarkoitetaan sellaista politiikkaa, jonka avulla päästöt vähenevät, mutta joka ei vaikuta negatiivisesti erityisesti heikoimmassa asemassa oleviin ihmisiin. Useissa tutkimuksissa on kuitenkin havaittu, että ilmastotoimien sosiaalinen oikeudenmukaisuus on liian usein vain tyhjä retorinen verho ilman konkreettisia toimia. Tämä näkyy valitettavan usein myös suomalaisessa keskustelussa.

Suomessa esitetään usein sosiaalisesti epäoikeudenmukaisia ilmastotoimia

Suomessa etsitään kuumeisesti tehokkaita ilmastotoimia. Nämä ovat tarpeen, sillä ilmastotieteen mukaan meidän tulisi vähentää ilmastopäästöjä joka vuosi 7,6 prosenttia, ja Suomi on asettanut kunnianhimoisen tavoitteen olla hiilineutraali vuonna 2035. Keskeisimmät ohjauskeinot pohjautuvat markkinoiden ohjaamiseen erilaisilla veroilla ja tuilla. Muodikasta on vaatia hiilelle hintaa ja esittää päästöveroja.

Monet kommentaattorit ovat esittäneet, että päästöveroja nostamalla voitaisiin alentaa työn- tai yrittämisen verotusta, ja saavuttaa kaksinkertainen hyöty (ns. double dividend -ilmiö). Erityisesti tätä on pitänyt esillä Sitra, jonka Hiilineutraali kiertotalous -teemaa johtava Mari Pantsar sanoi viimeksi viikonloppuna, että ”verotuksen painopistettä tulisi reippaasti siirtää työn verotuksesta ympäristöhaittojen verotukseen”.

Äkkiseltään ehdotus kuulostaa hyvältä: verotetaan enemmän sellaista, mitä halutaan vähemmän (päästöjä), ja vastaavasti vähemmän sellaista, mitä halutaan enemmän (työtä). Miksi kukaan vastustaisi sitä, että ylikulutusta ruokkivasta krääsästä tulee kalliimpaa ja työhön perustuvista aineettomista palveluista edullisempia? Asia on kuitenkin paljon monimutkaisempi.

Päästöverot ovat tasaveroja, jotka rokottavat suhteellisesti enemmän pieni- ja keskituloisia. Erityisesti välttämättömyyshyödykkeisiin kuten ruokaan tai polttoaineisiin (lämmitysöljy, liikkumisen polttoaineet) kohdennettavat päästöperusteiset tasaverot voivat lisätä köyhyyttä ja taloudellista eriarvoisuutta. Tuloverotus taas on progressiivista verotusta: ne, jotka tienaavat eniten, maksavat muita enemmän. Progressiivisten tuloverojen alentaminen päästöperustaisilla tasaveroilla voi siirtää verotuksen taakkaa hyvätuloisimmilta heikompiosaisille. 

Päästöverot voivat olla myös tasaverotustakin regressiivisempiä. Esimerkiksi lämmitysöljyn verorasituksen lisääminen kohdistuu erityisesti niihin kotitalouksiin, joilla ei ole varaa vaihtaa lämmitysöljyjärjestelmää vähäpäästöisempään vaihtoehtoon. Hyvätuloisimpia lämmitysöljyn veronkorotus ei välttämättä kosketa lainkaan: he ovat jo siirtyneet esimerkiksi maalämpöratkaisuihin. Pelkästään Euroopassa energiaköyhyydestä kärsii 54 miljoonaa kansalaista. Suomessa on arvioitu, että energiaköyhyyden riskiryhmiin kuuluu jopa 100 000 kotitaloutta. Vastaava ongelma on helppo nähdä autoilun verotuksessa: päästöjen tai polttoaineiden hintojen nousu iskee eniten niihin, joilla ei ole varaa sähkö- tai hybridiautoon tai mahdollisuutta joukkoliikenteen käyttöön.

Päästöverot on nähty myös mahdollisuutena alentaa yritysten maksamia yhteisöveroja. Tämä olisi suora tulonsiirto yritysten omistajille, eli kaikkein hyvätuloisimmille. Yhteisöverojen alentaminen lisää myös kansainvälistä verokilpailua.

Ilmastopolitiikan sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen kiinnitetään häkellyttävän vähän huomiota. Esimerkiksi koronakriisin jälkeistä kestävää elvytystä pohtinut työryhmä mainitsee väliraportissaan sosiaalisen oikeudenmukaisuuden tarpeen useasti, mutta konkretiaa löytyy vain yhden kohdan verran: ”Ohjauskeinoissa tulee huomioida sosiaalinen oikeudenmukaisuus. Erityishuomiota tulee kiinnittää esimerkiksi kulutuksen ohjaamiseen tuotteiden omistamisesta palvelujen käyttöön kuten vuokraus- ja yhteiskäyttöpalveluihin, uudelleenkäyttöön ja korjauspalveluihin, lämmitysvalintoihin, asumisen energiatehokkuuteen, kasvispainotteiseen ruokavalioon, kotimaan matkailuun sekä hyötyliikuntaan ja joukkoliikenteeseen.” Raportin liitteenä olevassa arviointikriteeristössä sosiaalinen oikeudenmukaisuus jää työllisyysvaikutuksia koskevan alakohdan harkinnanvaraiseksi täydennykseksi: ”Tässä kohtaa voidaan myös arvioida toimenpiteen sosioekonomisia vaikutuksia, esimerkiksi aluetaloudelliset vaikutukset tai tulonjakovaikutukset.”

Päästöveroilla maksettavat veronalennukset ovat myös paradoksi. Ollakseen tehokasta, päästöverotuksen tulee vaikuttaa verotuksen kohteeseen, eli päästöverotuksen tuottojen tulisi nopeasti liikkua kohti nollaa. Pysyvien veronkevennysten esittäminen päästöveroja säätämällä sisältää implisiittisen oletuksen siitä, että päästöverotus ei saavuta tavoitettaan. Valtioneuvoston tilaamassa vuonna 2019 julkaistussa tutkimusraportissa todettiinkin, että ilmastopolitiikka tuskin tarjoaa mahdollisuutta ainakaan oleellisesti keventää muuta verotusta.

On myös ilmeinen riski sille, ettei päästöverojen kompensoimiseksi alennettuja veroja enää myöhemmin kiristetä vaan kokonaisveroaste jää matalammaksi, kun päästöjen väheneminen on vähentänyt päästöverojen tuottoa. Tämä voi heikentää hyvinvointiyhteiskunnan palveluiden ja rakenteiden ylläpitoa.

Myös sosiaalisesti epäoikeudenmukaisia päästöveroja tarvitaan – mutta tarkkaan harkiten

Ilmastokriisi ei odota, ja meillä on kova kiire saada päästöt alas. Tämä tarkoittaa, että markkinoita ja kuluttajia on ohjattava nopeasti vähäpäästöisempiin kulutushyödykkeisiin samalla, kun yhteiskunnan infrastruktuuri on muutettava hiilivapaaksi. Tarvittavat muutokset eivät onnistu ilman, että päästöjä hinnoitellaan erilaisilla ohjaavilla veroilla.

Päästöperusteisten tasaverojen lisääminen edellyttää aktiivista sosiaalisen oikeudenmukaisuuden huomioivaa politiikkaa, jossa taloudellista eriarvoisuutta lisääviä veropoliittisia toimenpiteitä kompensoidaan. Tällaisia toimia ovat esimerkiksi päästöveroilla saatavien verotuottojen ohjaaminen oikeudenmukaisen siirtymän tukemiseen.

Käytännössä tämä voi tarkoittaa esimerkiksi hankintatukia tai korottomia lainoja pienituloisten lämmitysjärjestelmäremontteihin, ilmastokestävien välttämättömyyshyödykkeiden arvonlisäveron alentamista, panostuksia julkiseen liikenteeseen tai sähköautojen latausinfraan. Kun tasaveroja lisätään, on tärkeää myös varmistaa, että koko verojärjestelmän progressiivisuus ei vähene. Oikeudenmukaisen kokonaisuuden saavuttamiseen tarvitaan myös tulonsiirtoja, joilla varmistetaan, etteivät heikoimmassa asemassa olevat jää energiamurroksen jalkoihin.

IPCC toteaa, että sen mallinnuksissa puolentoista asteen tavoite saavutetaan vain hyvin harvoin, jos eriarvoisuus ja köyhyys lisääntyvät. Sosiaalisessa oikeudenmukaisuudessa ei siis ole kyse vain etiikasta ja moraalista vaan siitä, haluammeko rajoittaa maapallon lämpenemisen puoleentoista asteeseen vai emme.