Ilmastokriisin torjuminen edellyttää erilaisia ohjauskeinoja, kuten veroja ja maksuja, suoria kieltoja, tukia ja tuotestandardeja. Näiden ohjauskeinojen suunnittelu ja käyttöönotto sisältävät aina eettisiä lähtökohtia¹. Tietoisesti tai tiedostamatta valitut eettiset lähtökohdat, ja niihin pohjautuvien ohjauskeinojen käyttöönotto aiheuttavat sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen liittyviä vaikutuksia – myös silloin, kun näitä ei tunnisteta tai tunnusteta.

Tässä raportissa tarkastellaan päästöjen hinnoittelun sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen liittyviä kysymyksiä. Raportissa pyritään tarkastelemaan oikeudenmukaisuusteorioiden ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten pohjalta niitä keskeisiä sosiaalisen oikeudenmukaisuuden kysymyksiä, joita päästöverotusta suunniteltaessa tulisi ottaa huomioon. Näihin peilaamalla raportti pyrkii esittämään konkreettisia veropoliittisia ratkaisuja, joilla vähennetään yritystoiminnasta ja kulutuksesta aiheutuvia päästöjä siten, että samalla huomioidaan toimien epäsuorat vaikutukset niin resurssien jakautumiseen kuin ihmisten toimintamahdollisuuksiin ja sitä kautta oikeuksiin.

Aluksi raportissa esitellään lyhyesti ilmastotoimien sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen liittyviä kysymyksiä. Sen jälkeen ensimmäisenä tarkastelun kohteena ovat päästöperusteiset kulutusverot, joiden avulla kulutusta voidaan ohjata vähäpäästöisempään suuntaan. Toisena kohteena ovat Euroopan unionin ulkorajoille asetettavat hiilitullit, joiden avulla voidaan hinnoitella hiilipäästöjä EU-rajojen ulkopuolella. Molempiin liittyy merkittäviä, monimutkaisia ja jossain määrin toisistaan poikkeavia oikeudenmukaisuuskysymyksiä.

Oikeudenmukaisuusteorioissa sosiaalinen oikeudenmukaisuus on oikeudenmukaisuutta käsittelevä alakäsite ja -konsepti, jossa oikeudenmukaisuutta hahmotetaan yhteiskunnallisten rakenteiden ja erityisesti valtion toiminnassa suhteessa yksilöön, ryhmiin ja muihin valtioihin sekä myös näiden välisiin suhteisiin. Sosiaalinen oikeudenmukaisuus tarkastelee sitä, miten erilaiset toivotut ja ei-toivotut asiat jakautuvat yhteiskunnassa.² Sosiaalisessa oikeudenmukaisuudessa oikeudenmukaisuutta käsitellään yhteiskunnan hyveenä erotuksena pelkkiä yksilöitä koskevista hyveistä. Siinä esimerkiksi aineellisia ja sosiaalisia resursseja jakavia instituutioita ja niiden toimintaa voidaan arvioida oikeudenmukaisena tai epäoikeudenmukaisena. Sosiaalisella oikeudenmukaisuudella on normatiivinen, yhteiskunnallisiin asioihin vaikuttamaan pyrkivä sisältö: se tavoittelee eriarvoisuuden vähentämistä oikeudenmukaisuuden nojalla.³ Eriarvoisuudella tarkoitetaan esimerkiksi rakenteita ja kulttuurisia jakoja, jotka rajoittavat mahdollisuuksien tasa-arvoa ja sosiaalista liikkuvuutta, heikentävät ihmisten kykyä käyttää julkisen vallan ja elinkeinoelämän luomia mahdollisuuksia sekä ylläpitävät sosiaalisia tilanteita, joissa henkinen autonomia ja fyysinen terveys jäävät riittävässä määrin toteutumatta: käytännössä esimerkiksi pitkäaikainen köyhyys ja suhteellisen lyhyt elinajanodote kytkeytyvät tämänkaltaiseen tarpeiden tyydyttämisen vajeeseen⁴.

Konseptina sosiaaliselle oikeudenmukaisuudelle (engl. social justice) voidaan tunnistaa useita erilaisia alkuperiä. Länsimaisessa kulttuurissa erilaisille oikeudenmukaisuusteorioille pohjaavaa yhteiskunnan järjestämistä on pohdittu antiikista asti. Modernin ajan anglosaksisessa keskustelussa sosiaalisen oikeudenmukaisuuden idean syntyminen on liitetty teollistumisen aikaiseen yhteiskunnalliseen kamppailuun sekä myöhemmin niin sosialidemokraattisiin kuin kristillisdemokraattisiin ideoihin yhteiskunnan järjestämisestä⁵. Keskeisimmin keskusteluun sosiaalisesta oikeudenmukaisuudesta on vaikuttanut yhdysvaltalainen yhteiskuntafilosofi John Rawls ja hänen teoksensa Oikeudenmukaisuusteoria (1971), johon lähes kaikki sen jälkeen tulleet teoreetikot suhteuttavat omat oikeudenmukaisuusteoriansa. Erilaisten oikeudenmukaisuusteorioiden kehittyminen ja erilaisten koulukuntien välinen keskustelu on ollut erityisen aktiivista viimeisten vuosikymmenten aikana.⁶

Myös kansainvälinen yhteisö on määritellyt sosiaalisen oikeudenmukaisuuden piiriin kuuluvia kysymyksiä. Kansainvälisen yhteisön näkökulma oikeudenmukaisuuteen on johdettavissa YK:n peruskirjasta⁷, joka vahvistaa kaikkien kansojen yhtäläiset oikeudet ja kaikkien ihmisten mahdollisuuden syrjimättä hyötyä taloudellisesta ja sosiaalisesta kehityksestä, jota edistetään ja jonka toteutuminen varmistetaan kansainvälisen yhteistyön avulla. Koska oikeudenmukaisuus on käsitteenä filosofinen ja kulttuurinen, sitä on YK:ssa lähestytty konkreettisemmalla tasolla käsitteellistämällä oikeuksia⁸, tasa-arvoa, tasavertaisuutta ja epätasa-arvoa peilaamalla näitä sekä positiivisiin tavoitteisiin että korjaustarpeessa oleviin negatiivisiin tilanteisiin.⁹ Oikeudenmukaisuusteorioissa hahmoteltuja oikeudenmukaisuuden periaatteita on tätä kautta kodifioitu kansainvälisiin sopimuksiin, joissa relationaalinen kysymys oikeudenmukaisuudesta ihmisten yhdenvertaisuutena ja distributiivinen kysymys oikeudenmukaisuudesta hyvien asioiden jakautumisena liittyvät keskeisesti toisiinsa¹⁰.

Kansainvälisesti tunnustetut ihmisoikeudet sisältyvät sosiaalisen oikeudenmukaisuuden käsitteeseen. Sosiaalinen oikeudenmukaisuus on kuitenkin perinteisesti nähty laajempana käsitteenä, jonka sisällä tarkastellaan ihmisoikeuksia laajemmin eriarvoisuutta. Ihmisoikeuksien kehittyminen (esimerkiksi taloudellisten ja sosiaalisten oikeuksien korostuminen ja uudet kollektiiviset oikeudet kuten oikeus kehitykseen) viime vuosikymmeninä on kuitenkin entisestään lähentänyt käsitteitä.¹¹ Sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja sen alakäsitteiden kuten ilmasto-oikeudenmukaisuuden käyttö onkin yleistynyt niin ihmisoikeuselimissä kuin laajemmassa ihmisoikeusliikkeessä¹².

Vaikka sisällöllisesti sosiaalinen oikeudenmukaisuus on vanha konsepti, käsitteenä se on verrattain uusi.¹³ Kansainvälinen yhteisö sitoutui sosiaalisen oikeudenmukaisuuden edistämiseen Kööpenhaminassa maaliskuussa 1995 järjestetyssä sosiaalisen kehityksen maailmanlaajuisessa huippukokouksessa. Huippukokouksen julistuksessa todettiin, että “sosiaalinen kehitys ja sosiaalinen oikeudenmukaisuus ovat välttämättömiä rauhan ja turvallisuuden saavuttamiseksi ja ylläpitämiseksi kansakuntien sisällä ja niiden välillä”.¹⁴ YK:n vuosituhatjulistuksessa vuonna 2000 sosiaalinen oikeudenmukaisuus esiintyi solidaarisuus-otsakkeen alla. Julistus toteaa, että “[g]lobaaleja haasteita on hallittava tavalla, joka jakaa kustannukset ja taakat reilusti tasavertaisuuden ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden perusperiaatteiden mukaisesti. Ne, jotka kärsivät tai jotka hyötyvät vähiten, ansaitsevat avun niiltä, jotka hyötyvät eniten.”¹⁵

Sosiaalisen oikeudenmukaisuuden alaan kuuluvia kysymyksiä on sittemmin pyritty erittelemään tarkemmin. YK:n pääsihteeristön taloudellisten ja sosiaalisten asiain osaston DESA:n kolmevuotista sosiaalisen kehityksen hanketta summaavassa julkaisussa¹⁶ tarkasteltiin sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ulottuvuuksia. Raportissa sosiaalisen oikeudenmukaisuuden sisältöä hahmoteltiin ensin kolmen keskeisen alueen kautta, jotka on johdettu YK:n peruskirjasta, ihmisoikeuksien yleismaailmallisesta julistuksesta, kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista ja niistä YK:n yleiskokouksessa myöhemmin hyväksytyistä teksteistä kuten Kööpenhaminan julistuksesta ja toimintaohjelmasta sekä YK:n vuosituhatjulistuksesta. Nämä alueet ovat:

• yhtäläiset oikeudet (engl. equality of rights)

• mahdollisuuksien tasa-arvo (engl. equality of opportunities), sekä

• kaikkien yksilöiden ja kotitalouksien tasa-arvoiset elinolot.

Edelleen raportissa hahmoteltiin kuusi konkreettisempaa kysymystä, joiden puitteissa sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteutumisen esteitä tulisi tarkastella. Kysymykset ovat:

• eriarvoisuus tulonjaossa

• eriarvoisuus varojen jakautumisessa, mukaan lukien pääoman lisäksi myös fyysiset varat, kuten maa ja rakennukset

• eriarvoisuus työmahdollisuuksien ja palkkatyön jakautumisessa.

• eriarvoisuus tiedon saatavuudessa

• eriarvoisuus terveyspalvelujen, sosiaaliturvan ja turvallisen ympäristön saatavuudessa

• eriarvoisuus kansalaistoiminnan ja poliittisten osallistumismahdollisuuksien jakautumisessa

Vuonna 2015 lanseeratuissa YK:n kestävän kehityksen tavoitteissa sosiaalista oikeudenmukaisuutta ei kuitenkaan enää mainittu. Kestävän kehityksen tavoitteet ovatkin saaneet osakseen kritiikkiä, sillä niiden on katsottu sivuuttavan kestävän kehityksen saavuttamisen tiellä olevien eriarvoistavien rakenteiden purkamisen.¹⁷ Vuonna 2017 YK:n piirissä tarkennettiin erillisellä kehikolla sitä, mitä Agenda 2030 -tavoitteissa mainittu “Leave No One Behind” -periaate tarkoittaa. Laaditussa kehikossa on mukana useita eriarvoisuutta synnyttäviin rakenteisiin puuttuvaa toimenpidettä kuten verotuksen progressiivisuuden edistäminen¹⁸. Sosiaalisen oikeudenmukaisuuden edistämisen tärkeyttä on sittemmin korostettu muun muassa Agenda 2030 -tavoitteiden toteutumista arvioineessa YK:n tilaamassa asiantuntijaraportissa¹⁹.

Ilmastokriisin eskaloitumisen ja hallitusten välisen ilmastopaneeli IPCC:n raporttien²⁰ myötä sosiaalinen oikeudenmukaisuus on tehnyt paluun laajempaan yhteiskunnalliseen keskusteluun²¹. IPCC tarkastelee oikeudenmukaisuuskysymyksiä niin filosofisessa, yhteiskuntapoliittisessa kuin luonnontieteellisessä kehikossa. IPCC huomauttaa, että ilmastotoimien onnistumiseen vaikuttaa se, miten oikeudenmukaisena toimet koetaan yhteiskunnassa²². IPCC:n raportissa viitatuissa mallinnuksissa puolentoista asteen tavoite saavutetaan vain hyvin harvoin, jos eriarvoisuuteen ja köyhyyteen ei puututa²³. Tästä näkökulmasta tarkasteltuna sosiaalisen oikeudenmukaisuuden pohtimisessa on ihmisoikeuksien, etiikan ja moraalin lisäksi kyse myös siitä, onnistutaanko maapallon lämpeneminen rajoittamaan puoleentoista asteeseen esiteollisesta ajasta. Kääntäen IPCC on myös todennut, että kestävän kehityksen, tasaveroisuuden ja köyhyyden poistamisen saavuttaminen ei ole mahdollista ilman ilmastonmuutoksen torjuntaa.²⁴ Tämä uhkaisi ihmisten oikeutta kehitykseen.

Myös vuonna 2015 solmittu Pariisin ilmastosopimus asettaa ilmastotoimien ohjenuoraksi sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen sisältyvän tasaveroisuuden (equity) periaatteen²⁵. YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimiston OHCHR:n mukaan tasaveroisuuden toteutuminen edellyttää, että ilmastotoimien hyötyjen tulee kohdistua kehittyvien maiden väestölle, alkuperäiskansoille, haavoittuvassa oleville ryhmille ja tuleville sukupolville ja että ne johtavat eriarvoisuuden vähenemiseen.²⁶

Vuonna 2020 myös Euroopan komissio vahvisti sitoutumistaan sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen ja sen ekologisen transition yhteydessä käytettävään alakäsitteeseen oikeudenmukaisesta siirtymästä.²⁷ Oikeudenmukaisen siirtymän käsitteen juuret ovat pohjoisamerikkalaisessa ammattiyhdistysliikkeessä, mutta nykykeskustelussa sen merkitys on laajentunut työelämän ulkopuolelle. Esimerkiksi EU:n oikeudenmukaisen siirtymän mekanismi on väline siirtymän negatiivisten yhteiskunnallisten ja taloudellisten vaikutusten lieventämiseksi alueellisesti ja toimialakohtaisesti²⁸. Kansainvälinen työjärjestö ILO lähestyy oikeudenmukaista siirtymää paitsi ihmisarvoisen työn myös kestävän kehityksen näkökulmasta.²⁹

Ilmastokriisi on sosiaalisen oikeudenmukaisuuden edistämiselle merkittävä haaste, sillä niin ilmastokriisillä kuin sen torjuntakeinoilla on vaikutusta ihmisoikeuksien ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteutumiseen. Ilmastonmuutos heikentää ihmisoikeuksien toteutumista ja ihmisten toimintamahdollisuuksia muun muassa lisääntyvänä kuivuutena, meren pinnan nousuna ja sään ääri-ilmiöinä, ja vaikuttaa kielteisesti ihmisten oikeuksiin koskien terveyttä, asumista, vettä ja ruokaa. Negatiiviset vaikutukset kohdistuvat suhteettoman voimakkaasti kaikkein haavoittuvimmassa asemassa oleviin yksilöihin ja ryhmiin, kuten naisiin, lapsiin, vanhuksiin, alkuperäiskansoihin ja köyhiin. Vastaavasti ilmastonmuutosta hillitsevä politiikka vaikuttaa siihen, miten erilaiset resurssit, toimintamahdollisuudet ja niistä seuraava hyvinvointi jakautuvat yhteiskunnassa.

Valtioiden on ihmisoikeusvelvoitteidensa nojalla toimittava ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja estettävä mahdollisimman laajasti ilmastonmuutoksen nykyiset ja tulevat negatiiviset vaikutukset ihmisoikeuksiin.³⁰ Samaan aikaan on huomioitava, että fossiilisilla polttoaineilla ylläpidetään nykyisessä yhteiskunnassa usein ihmisoikeuksia ja hyvinvointia. Fossiilisella energialla tuotetaan ympäri maailmaa ihmisten käyttöön esimerkiksi sähköä, liikkumispalveluita sekä työpaikkoja ja sitä kautta toimeentuloa.

Kuvaaja 1: Ilmastonmuutos ja sen torjunta vaikuttavat ihmisten hyvinvointiin

Ilmastonmuutoksen torjunnan aiheuttamia vaikutuksia ja ihmisten hyvinvoinnin välisiä jännitteitä voidaan kuvata kolmiolla³¹ (ks. kuvaaja 1). Kolmiossa fossiilisen energian käytön vähentämiseen tähtäävät toimet (kuten tässä raportissa käsiteltävät päästöverot ja hiilitullit) johtavat samanaikaisesti sekä ihmisten hyvinvoinnin heikkenemiseen että lisääntymiseen. Päästöjen hinnoittelu nostaa esimerkiksi kivihiilestä saatavan energian hintaa ja johtaa sen poltosta luopumiseen. Tämä taas johtaa työpaikkojen häviämiseen esimerkiksi hiilikaivoksilla samalla, kun se vähentää hiilenpolton aiheuttaman ilmaston lämpenemisen negatiivisia vaikutuksia ihmisiin ja saattaa synnyttää uusia työpaikkoja esimerkiksi puhtaan energian sektoreille. Ihmisoikeusperustainen sosiaalinen oikeudenmukaisuus on työkalu, jolla ilmastonmuutoksen torjunnan aiheuttamia jännitteitä ja hyvinvointikonflikteja erilaisten ryhmien, yksilöiden ja valtioiden välillä voidaan purkaa.

Ilmastonmuutoksen torjuntaan liittyvää järjestelmämuutosta oikeudenmukaisuuden näkökulmasta tarkastelevassa kirjallisuudessa on erotettu neljä erilaista oikeudenmukaisuuden ulottuvuutta: 1) resurssien jakamiseen keskittyvä distributiivinen, 2) menettelytapoihin ja päätöksentekoon keskittyvä proseduraalinen, 3) erilaisten tarpeiden, kulttuurien ja näkökulmien tunnustukseen liittyvä tunnustava, sekä 4) jo toteutuneiden epäoikeudenmukaisuuksien korjaamiseen keskittyvä restoratiivinen oikeudenmukaisuus.³² Käytännön tasolla tarkasteltaessa erilaiset oikeudenmukaisuuden ulottuvuudet limittyvät toisiinsa.

Erityisesti distributiivisen eli jako-oikeudenmukaisuuden teoriat ovat nousseet keskeiseksi, kun tarkastellaan ilmastotoimien sosiaalista oikeudenmukaisuutta.³³ Jako-oikeudenmukaisuusteoriat tarkastelevat erilaisten etujen ja taakkojen, mahdollisuuksien ja riskien, resurssien, oikeuksien ja velvollisuuksien jakoa reilusti. Jakoa voidaan tarkastella yhteisöjen tai valtioiden sisällä, mutta myös esimerkiksi globaalisti valtioiden tai sukupolvien välillä. Jako-oikeudenmukaisuuden tarkastelu voidaan laajentaa myös ryhmien, muiden toimijoiden (kuten esimerkiksi yritysten), valtioiden ja yksilöiden välisiin suhteisiin.

Jako-oikeudenmukaisuusteoriat vastaavat kolmeen keskeiseen kysymykseen. Ne tarkastelevat sitä, 1) minkä tekijöiden jakautuminen on oikeudenmukaisuudelle keskeistä, 2) millä periaatteilla jako tulee tehdä ja 3) kenen kesken tekijöitä tulee jakaa.³⁴ Sosiaalisesti oikeudenmukaisen päästöhinnoittelun teknisten ratkaisujen luominen koskee kaikkia näitä kysymyksiä.

Seuraavissa luvuissa näitä kolmea jako-oikeudenmukaisuusteorioiden keskeistä kysymystä tarkastellaan ilmastotoimien sosiaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. Tarkastelun kohteena on erityisesti päästöjen hinnoittelun vaikutukset ihmisten käytössä oleviin resursseihin sekä niin sanottuun päästöbudjettiin, joka linkittyy nykyisessä fossiilienergiaan nojaavassa yhteiskunnassa elävien ihmisten toimintamahdollisuuksiin ja hyvinvointiin. Luvun neljännessä alaluvussa tarkastellaan myös osallisuuden kysymyksiä, eli pohditaan keiden tulisi osallistua ilmastotoimista käytävään keskusteluun ja päätöksentekoon. Nämä näkökulmat liittyvät niin proseduraaliseen oikeudenmukaisuuteen kuin myös erilaiset tarpeet, kulttuurit ja näkökulmat tunnustavaan oikeudenmukaisuuteen. Raportissa ei tarkastella jo syntyneiden vahinkojen korjaamiseen liittyviä restoratiivisen oikeudenmukaisuuden kysymyksiä, mutta niihin palataan Finnwatchin tulevissa oikeudenmukaista siirtymää koskevissa julkaisuissa.

Hiilipäästöjen hinnoittelussa tarkasteltavana jakotekijänä ei ole useinkaan vain pelkkä raha, vaan myös oikeus päästöjen aiheuttamiseen. Korostetusti tämä tulee näkyviin EU:n päästökaupan kaltaisissa cap and trade -järjestelmissä, joissa valtiot päättävät ensin paljonko päästöjä voidaan tietyllä alueella päästää, minkä jälkeen asetetun päästökaton sisällä päästöjen hinta muodostuu markkinoilla. Tässä raportissa tarkasteltavien hiilitullien käyttöönotto ulottaa vastaavat hinnoittelumekanismit myös EU:n ulkopuolelle. Samaan vaikutukseen voidaan epäsuorasti pyrkiä myös päästöverotuksella nostamalla päästöjen hintaa niin paljon, että päästöt halutulla sektorilla loppuvat päästöintensiivisen toiminnan muuttuessa markkinoilla kannattamattomaksi. Päästöjen hinnoittelu voi vaikuttaa markkinatoimijoihin kuten kansalaisiin, yrityksiin ja valtioihin hyvin epätasaisesti: osalta hinnan nostaminen vie mahdollisuuden päästöjen tuottamiseen nopeammin kuin joltain toiselta esimerkiksi tulo- tai varallisuuseroista johtuen. Hiilen hinnoittelumekanismeilla jaetaan siis sekä taloudellista taakkaa että usein myös suoraan tai vähintään epäsuorasti myös oikeuksia tuottaa päästöjä.

Puhuttaessa oikeudesta tuottaa päästöjä, on hyvä korostaa, että päästöjen tuottaminen sinänsä ei ole kenenkään intresseissä: päästöt syntyvät tavoiteltaessa muita usein hyvinvointiin liittyviä intressejä, kuten työtä ja toimeentuloa, liikkumista, lämmitystä ja sähköntuotantoa³⁵. Hiilipäästöjen hinnoittelu vaikuttaa siis paitsi ilmastotoimien taloudellisen taakan jakautumiseen myös ihmisten mahdollisuuksiin luoda ja ylläpitää fossiiliseen energiaan ja muuhun päästöintensiiviseen toimintaan perustuvaa hyvinvointia.

Ilmastonmuutoksen torjunnan oikeudenmukaisuusvaikutusten arvioinnissa yksi lähtökohta onkin ollut ihmisten toimintamahdollisuuksien (engl. capabilities) ja niistä seuraavan hyvinvoinnin jakautumisen tarkastelu³⁶. On esitetty, että ilmastotoimien vaikutukset toimintamahdollisuuksiin ja niistä seuraavaan hyvinvointiin tulisi huomioida ilmastopolitiikassa, ja auttaa sitä kautta välttämään fossiilisten polttoaineiden vähentämisestä seuraavien hyvinvointikonfliktien pahenemista³⁷.

Toimintamahdollisuuksiin keskittymisessä ei tarkastella suoraan resurssien kuten taloudellisen taakan jakautumista, vaan sitä, miten politiikkatoimet vaikuttavat ihmisten, ihmisryhmien tai kokonaisten valtioiden toimintamahdollisuuksiin. Sama viitekehys on ollut pohjana myös sosiaalisen kehityksen mittaamisessa, kuten YK:n kehitysohjelma UNDP:n ylläpitämässä Inhimillisen kehityksen indeksissä (Human Development Index, HDI), ja sitä on käytetty ihmisoikeuskehikossa esimerkiksi köyhyyden aiheuttamien ihmisoikeusvaikutusten tarkasteluun³⁸. Erilaisten toimintamahdollisuuksien toteutumisen tarkasteleminen voi antaa politiikkatoimien eriarvoistavista vaikutuksista monipuolisemman ja nyansoidumman kuvan kuin esimerkiksi pelkkiin tuloihin tai varallisuuteen keskittyminen.

Toimintamahdollisuusteorioita kehittäneistä keskeisistä tutkijoista intialainen filosofi Amartya Sen on jättänyt listan tarkasteltavista toimintamahdollisuuksista määriteltäväksi kunkin yhteiskunnan arvoista ja historiasta käsin³⁹. Toimintamahdollisuusteorian luojana pidetty yhdysvaltalainen filosofi Martha Nussbaum sen sijaan on päätynyt esittämään universaaleja kaikille ihmisille kuuluvia toimintamahdollisuuksia. Nussbaumin listassa esitetyt toimintamahdollisuudet linkittyvät monelta osin ihmisoikeuksiin ja niiden toteutumiseen⁴⁰. Nussbaumin toimintamahdollisuuksia ja niistä seuraavaa hyvinvointia (engl. well-being) käsitelläänkin kirjallisuudessa usein jokaiselle kuuluvina oikeuksina.

Nussbaumin listaamat toimintamahdollisuudet ovat abstrakteja konsepteja, joita (toisin kuin fyysisiä resursseja) ei voida sellaisenaan luovuttaa ihmisille. Toimintamahdollisuusteoriaa onkin yleensä pidetty pelkkien resurssien jakamiseen keskittyvien oikeudenmukaisuusteorioiden vastakohtana. Ilmastopolitiikan sosiaalista oikeudenmukaisuutta tarkastelevassa tutkimuksessa toimintamahdollisuusteoriaa on kuitenkin käytetty tarkastelukehikkona, jonka avulla ilmastopolitiikan negatiivisia vaikutuksia erilaisten, erityisesti haavoittuvien ryhmien 

hyvinvointiin voidaan havainnoida: yksilöille taattavat toimintamahdollisuudet auttavat havaitsemaan niitä tekijöitä, jotka on otettava huomioon tehdessämme päätöksiä, jotka vaikuttavat ihmisiin ja yhteiskuntaan.⁴¹ Toimintamahdollisuuskehikon avulla voidaan hahmottaa ne konkreettiset ja eritasoiset hyvinvointivaikutukset, joita fossiilisen energian käytöllä on, ja sitä kautta osoittaa ne konkreettiset politiikkatoimet, joilla ilmastotoimien aiheuttamiin negatiivisiin hyvinvointivaikutuksiin voidaan puuttua erilaisilla interventioilla.⁴²

Yleisemmällä tasolla ja erityisesti vakavimmissa hyvinvointivaikutuksissa tarkastelukehikkona voidaan käyttää myös ihmisoikeuksia. Valtioilla on sitova velvollisuus varmistaa, että ilmastotoimilla, tai niiden laiminlyönnillä, ei loukata ihmisoikeuksia.

Kun vaikutukset havaitaan, niihin voidaan puuttua konkreettisemmilla politiikkatyökaluilla. Ilmastonmuutoksen torjunnan aiheuttamien negatiivisten hyvinvointivaikutusten korjaamisessa nämä konkreettiset työkalut palautuvat tavallisesti erilaisiin resursseihin, kuten investointeihin, lainoihin, rahalliseen tukeen ja koulutukseen, mutta myös osallisuuteen ja asianosaisten sekä erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien kuulemiseen päätösprosesseissa.

Näitä konkreettisia sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen vaikuttavia resursseja ja niiden jakautumiseen keskittyviä kysymyksiä on hahmoteltu tarkemmin muun muassa YK:n pääsihteeristön taloudellisten ja sosiaalisten asiain osaston DESA:n toimesta. Ilmastotoimien sosiaalista oikeudenmukaisuutta voidaankin kuvata luonnon tarjoamien voimavarojen, resurssien ja mahdollisuuksien jakamisena kohtuullisesti ja reilusti niin, että ihmisten tasa-arvoiset toimintamahdollisuudet ja sitä kautta hyvinvointi voidaan mahdollistaa.⁴³ Tämä tarkoittaa käytännössä usein sitä, että tasaveroisten toimintamahdollisuuksien ja hyvinvoinnin varmistamiseksi valmiiksi heikommassa asemassa oleville tulee ohjata enemmän resursseja. Näitä jakoperiaatteita käsitellään tarkemmin seuraavassa luvussa.

Kasvihuonekaasupäästöjen hinnoitteluun tähtäävissä erilaisissa malleissa jaetaan niin ilmastotoimien kustannuksia kuin suoraan tai epäsuorasti myös oikeutta tuottaa kasvihuonekaasupäästöjä. Kuten edellisessä luvussa todettiin, tällä on vaikutusta toimintamahdollisuuksien ja niistä seuraavan hyvinvoinnin jakaantumiseen, mikä käytännön politiikkatoimissa palautuu usein erilaisten resurssien jakaantumiseen. Tässä luvussa tarkastellaan niitä periaatteita, joilla edellämainittuja tekijöitä voidaan jakaa.

Globaali kasvihuonekaasuja koskeva päästöbudjetti⁴⁷ on hyvin rajallinen ja luonnontieteellisesti määritettävissä, joskin siihen liittyvät epävarmuudet ovat suuria. Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli on arvioinut, että ilmakehään voidaan vuoden 2018 alusta laskien päästää enää 420 gigatonnia hiilidioksidia, jotta maapallon lämpeneminen jää 66 prosentin todennäköisyydellä alle turvallisena pidetyn 1,5 asteen verrattuna esiteolliseen aikaan⁴⁸. Vuosina 2018–2020 tästä budjetista käytettiin jo noin 125 gigatonnia⁴⁹. Siksi ensimmäinen tärkeä sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteenkin liittyvä jakoperiaate on, että toimintamahdollisuuksien ylläpitämiseen tarvittavia päästöoikeuksia voidaan jakaa enintään päästöbudjetin puitteissa, myös muut ekologiset reunaehdot huomioiden.

Edellisessä luvussa käsiteltyä YK:n HDI:tä, joka pohjautuu toimintamahdollisuusteorian kehikolle, on kritisoitu nimenomaan ekologisten vaikutusten sivuuttamisesta. Maat, jotka saavat HDI:ssä korkeita pisteitä, ovat järjestäen ekologisesti yli varojensa eläviä valtioita: ne tuottavat päästöjä ja kuluttavat luonnonvaroja paljon enemmän kuin mikä niiden osuuden tulisi olla asukaslukumäärää kohden laskettuna.⁵⁰

Oikeudenmukaisuusteorioita kehitettäessä on ollut selvää, että pelkkä erilaisten resurssien tasan jakaminen ei välttämättä tuota toivottua lopputulosta. Kun katsotaan, kenellä on oikeus aiheuttaa päästöjä niin sanotun päästöbudjetin puitteissa, on esimerkiksi vaikeaa pitää oikeudenmukaisena sitä, että nykyisen hyvinvointinsa ja rikkautensa pitkälti fossiilisilla polttoaineilla rakentaneet länsimaat saisivat tulevaisuudessa tuottaa yhtä paljon kasvihuonekaasupäästöjä kuin kehittyvät maat, joiden osuus historiallisista ilmakehään kertyneistä päästöistä on paljon länsimaita pienempi.

Kirjallisuudessa erilaisia jakoperiaatteita päästöoikeuksille on hahmotettu muun muassa tarveperustaisuuden (kaikille riittävästi resursseja ihmisarvoiseen elämään), tiukan egalitarismin (kaikille saman verran) ja prioritarismin (huono-osaisimpien aseman parantamisen korostaminen) kautta⁵¹. Prioritarismin lähtökohtana on erityisesti John Rawls, jonka näkemyksen mukaan epätasa-arvo resurssien jakautumisessa on hyväksyttyä vain jos se on eduksi heikoimmille, ja kaikille taataan mahdollisuuksien tasa-arvo.⁵² Muun muassa Rawlsin teorioista johdettava tasaveroisuuden periaate (equity) on omaksuttu laajasti kehitys- ja ihmisoikeusliikkeessä⁵³. YK:n alainen OHCHR toteaa, että tasaveroisuuden toteutuminen edellyttää, että ilmastotoimien hyötyjen tulee kohdistua kehittyvien maiden väestölle, alkuperäiskansoille, haavoittuvassa oleville ryhmille ja tuleville sukupolville ja että ne johtavat eriarvoisuuden vähenemiseen.⁵⁴

Kehittyvien maiden kohdalla tutkimuksessa on kuitenkin huomattu, että erot kehittyvien ja teollistuneiden maiden välillä ovat jo valmiiksi niin suuria, että jo pelkän tarveperustaisuuden saavuttaminen edellyttää valtavia ponnistuksia ja sitä, että lähes kaikki tulevat päästöoikeudet varattaisiin kehittyvien maiden käyttöön⁵⁵. On myös huomautettu, että vaikka jäljellä oleva päästöbudjetti jaettaisiin egalitarismin periaatteiden mukaisesti tasan kaikkien maapallon ihmisten kesken, olisi se jo tosiasiallisesti poliittisen realismin ulottumattomissa olevaa prioritarismia⁵⁶, sillä länsimaissa per capita päästöt ovat nykytilanteessa valtavasti suurempia kuin per capita päästöt monissa kehittyvissä maissa. Hienostuneempaa oikeudenmukaisuusteoreettista mallia päästöbudjetin jakamiseen ei siten välttämättä ole edes mielekästä kehittää. Näyttää siltä, että mikä tahansa oikeudenmukaisuuden kannalta mielekkäistä jakoperiaatteista valitaan, on selvää, että länsimaiden tulee kantaa merkittävästi suurempi taakka päästövähennyksistä ja niiden kustannuksista sekä vahvistaa kehittyvien maiden toimintamahdollisuuksia. Tämä oikeudenmukaisuuslähtökohta on huomioitu myös Pariisin sopimuksessa⁵⁷, ja se on vahvistettu tuoreeltaan myös kansallisissa tuomioistuimissa. Vuonna 2019 Alankomaiden korkein oikeus vahvisti alempien oikeusasteiden tuomion, ja määräsi Alankomaat tiukentamaan päästövähennystavoitteitaan. Tuomioistuimen mukaan Alankomaiden päästöt henkeä kohden ovat verrattain korkeat ja vastaavasti sen vastuu ja mahdollisuudet toimeenpanna päästövähennyksiä ovat kehittyneenä maana myös korkeat⁵⁸. Tuomioistuin perusti päätöksensä useisiin kansainvälisen oikeuden periaatteisiin ja sopimuksiin.

Päästöjen hintaa lisäävissä kansallisissa tai esimerkiksi EU-tason veroinstrumenteissa kysymystä jakoperiaatteista ei kuitenkaan voida sivuuttaa. Ilmastotoimiin liittyviä veroinstrumentteja ei myöskään ole käytännöllistä tarkastella irrallaan muusta verojärjestelmästä, joka vaikuttaa siihen, miten hiilipäästöille asetettava hinta ja yhteiskunnan ylläpitämisestä aiheutuvat muut kustannukset jakautuvat verovelvollisten kesken. Suomen Ilmastopaneeli on muistuttanut päättäjiä niin sanotusta Tinbergenin säännöstä⁵⁹, eli siitä, että yhteiskunnalla tulee olla vähintään yhtä monta politiikkainstrumenttia kuin on poliittisia tavoitteita. Ilmastotavoitteita ja -toimia (kuten tarvittavaa päästöjen hinnoittelua) ei tule lieventää tulonjaon vuoksi vaan tulonjaollista oikeudenmukaisuutta tulee edistää siihen parhaiten soveltuvilla instrumenteilla.⁶⁰ Tämä tarkoittaa, että ilmastotoimien sosiaalisesta oikeudenmukaisuudesta varmistuttaessa on usein keskusteltava myös rakenteista, joiden sisällä ilmastotoimia suunnitellaan. Päästöjen verotuksen aiheuttamia negatiivisia tulonjakovaikutuksia voidaan korjata muulla verotuksella ja siihen liittyvillä tulonsiirroilla.

Oikeudenmukaisuusteorioista ja ihmisoikeussopimuksista⁶¹ johdettavat periaatteet ovat verotuksessa pitkälti vakiintuneet niin sanottuun horisontaaliseen ja vertikaaliseen oikeudenmukaisuusperiaatteeseen⁶². Horisontaalinen oikeudenmukaisuus tarkoittaa, että samassa asemassa olevia verovelvollisia tulee kohdella samalla tavalla, toisin sanoen samasta tulosta tulee maksaa sama vero. Vertikaalinen oikeudenmukaisuus tarkoittaa, että eri asemassa olevia verovelvollisia tulee kohdella eri tavalla, eli ne, jotka saavat enemmän, maksavat enemmän veroa.⁶³ YK:n pääsihteeristön taloudellisten ja sosiaalisten asiain osaston DESA:n mukaan sosiaalinen oikeudenmukaisuus ei ole mahdollista ilman voimakasta tulonjakoon tähtäävää politiikkaa, jossa reilu, tehokas ja progressiivinen verojärjestelmä on keskeinen työkalu.⁶⁴ Verotuksen progressiivisuus on myös YK:n erityisraportoijien ja tutkijoiden toimesta nostettu prioriteetiksi, joka on keskeistä taloudellisten ja sosiaalisten oikeuksien toteutumiselle⁶⁵.

Kolmas yritys määritellä verojärjestelmän ja verotuksen tason oikeudenmukaisuutta on niin sanottu etuperiaate. Etuperiaate soveltuu huonosti laajemmaksi verotuksen oikeudenmukaisuuden periaatteeksi⁶⁶, mutta sitä voidaan käyttää työkaluna päästöverotuksesta puhuttaessa: päästöverotuksessa verovelvollisen, kuten esimerkiksi yrityksen, voidaan ajatella maksavan korvausta siitä, että se saastuttaa yhteistä ilmakehää ja vie samalla muilta mahdollisuuden tehdä samaa olettaen, että tiede tai politiikka on asettanut jonkinlaisen ylärajan päästömäärälle, joka voidaan aiheuttaa. Käänteisenä periaate tunnetaan myös aiheuttaja- tai saastuttaja maksaa -periaatteena⁶⁷, jossa muille vahinkoa aiheuttava on velvoitettu kompensoimaan aiheuttamansa vahingon. Periaatteesta seuraa myös se, että päästöt tulee hinnoitella oikein: liian matala päästön hinta tuottaa ilmastonmuutoksen muodossa kompensoimattomia haittoja toisille. Käytännössä tätä etuperiaatteen mukaista hiilen hintaa on pyritty laskemaan esimerkiksi erilaisissa SCC-malleissa (engl. social cost of carbon). Tällaista laskentaa ei pidä sekoittaa perinteiseen päästökauppaan, jossa päästön hinta ei vastaa aiheutettua haittaa vaan halutun politiikkatavoitteen saavuttamisen kustannusta.

Käytännön veropolitiikassa ja nykyisessä monimutkaisessa verojärjestelmässä erilaiset verotuksen tavoitteet ovat usein hämärtyneet, mikä on johtanut epäjohdonmukaisiin politiikkatoimiin⁶⁸. Kansalaisjärjestöt Suomessa ovatkin peräänkuuluttaneet oikeudenmukaisen verojärjestelmän perusperiaatteiden kunnioittamista ja päästöverotuksen tavoitteiden selkeämpää erottamista muusta fiskaalisesta verotuksesta osana sosiaalisesti oikeudenmukaista päästöverotusta⁶⁹. Kymmenen järjestön yhteisessä kannanotossa on vaadittu julkisten menojen rahoittamista sosiaalisesti oikeudenmukaisilla fiskaalisilla veroilla, ekologista rakennemuutosta nopeuttavien ohjaavien päästöverojen tehokkuutta ja erottamista fiskaalisista tavoitteista sekä pysyviä haittaveroja erilaisten markkinahäiriöiden korjaamiseksi.

Ilmastotoimien oikeudenmukaisuudesta puhuttaessa on tarkasteltava myös sitä ketkä ovat oikeudenmukaisuuden subjekteja: toisin sanoen ketkä ovat osapuolia, kun puhutaan ilmastonmuutoksen ja sen torjunnan taakkojen jakautumisesta.⁷⁰

Ilmastopoliittisilla toimenpiteillä, kuten hiilipäästöjen hinnoittelulla, vaikutetaan ihmisten toimintamahdollisuuksiin sekä resurssien jakaantumiseen ja siten sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteutumiseen valtioiden sisällä. Esimerkiksi lämmityspolttoaineiden sinänsä perusteltu päästöperusteinen veronkorotus saattaa lisätä jo valmiiksi heikossa asemassa olevan öljylämmitteisessä talossa asuvan henkilön taloudellista taakkaa samalla, kun maalämmöllä kotiaan lämmittävä henkilö joutuu maksamaan jopa vähemmän veroja haittaverojen tuottojen lisääntyessä valtion budjetissa.

YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimiston OHCHR:n mukaan valtioiden ihmisoikeusvelvoitteet ilmastonmuutoksessa ulottuvat niin valtioiden omien rajojen sisälle kuin niiden ulkopuolelle. OHCHR katsoo, että valtioiden tulisi olla vastuussa aiheuttamistaan ilmastovahingoista (esimerkiksi tilanteessa, jossa valtiot ovat kykenemättömiä sääntelemään alueellaan toimivien yritysten aiheuttamia päästöjä) riippumatta siitä, missä päästöt syntyvät ja missä niiden aiheuttamat haitat esiintyvät.⁷¹ Valtioiden sisäisten oikeudenmukaisuuskysymysten lisäksi on monissa ilmastotoimissa (tai niiden laiminlyönnissä) huomioitava myös vaikutukset muihin valtioihin.⁷²

Iso kysymys ilmastopoliittisia toimenpiteitä suunniteltaessa on myös tulevien sukupolvien huomioiminen. Hiilidioksidipäästöt vaikuttavat ilmakehässä satoja vuosia, ja siksi nyt tehtävät ratkaisut vaikuttavat suoraan myös lastemme ja lastenlastemme elämään. Missä määrin nykyisten sukupolvien olisi perusteltua heikentää omia toimintamahdollisuuksiaan lastemme ja lastenlastemme toimintamahdollisuuksien toteutumisen takaamiseksi?

Ihmisoikeussopimukset tunnistavat vain syntyneiden ihmisten ihmisoikeudet, eivätkä ne siten tarjoa suoraan apua tulevien sukupolvien oikeuksien ja heihin kohdistuvan sosiaalisen oikeudenmukaisuuden määrittämiseen. Vastuuta tulevista sukupolvista voidaan kuitenkin johtaa ympäristöön ja kestävään kehitykseen liittyvistä valtioiden monenkeskisistä julistuksista ja sopimuksista⁷³. Käytännössä tulevia sukupolvia on ilmastotoimissa pyritty huomioimaan esimerkiksi erilaisissa hiilidioksidipäästöjen sosiaalista hintaa arvioivissa laskelmissa, joissa yhtenä muuttujana on tarkasteltu maapallon sosioekonomista kehitystä tulevaisuudessa.

Toisaalta on tärkeää huomata, että yksilöt valtioiden tai sukupolvien sisällä ovat usein epätasa-arvoisessa asemassa. Ilmastonmuutos lisää globaalia eriarvoisuutta entisestään, mistä johtuen oikeudenmukaisuuskysymyksiä ei voida tarkastella vain valtioiden tai sukupolvien sisällä vaan myös niiden välillä. Filosofi Teppo Eskelinen on jakanut maapallon väestön kolmeen noin yhtä suureen osaan: globaalisti hyväosaisiin, kamppaileviin mutta pärjääviin sekä viimeisenä köyhyydessä eläviin ja haavoittuvassa asemassa oleviin. Globaalisti hyväosaiset aiheuttavat pääosan ilmastonmuutosta kiihdyttävistä päästöistä kun taas köyhyydessä elävät kärsivät eniten ilmastonmuutoksen seurauksista. Eskelinen huomauttaa, että ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuuskysymysten osapuolijako ei noudata suoraan kansallisvaltioiden rajoja tai pohjoinen–etelä -asetelmaa.⁷⁴

Sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteutuminen edellyttää heikkojen ryhmien tunnistamista ja tunnustamista sekä tietynlaisia sosiaalisia suhteita, kuten luottamusta, hyväksyntää ja kunnioitusta.

Oikeus osallistua julkiseen toimintaan ja poliittiseen päätöksentekoon on ihmisoikeus, joka on tunnustettu kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa. Proseduraalinen oikeudenmukaisuus tarkastelee päätöksentekojärjestelmiä, vallan jakautumiseen ja ihmisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin. Proseduraalinen oikeudenmukaisuus on itseisarvo, mutta myös väline, jolla erilaisten ilmastotoimien sosiaalisen hyväksyttävyys voidaan saavuttaa. Proseduraaliseen oikeudenmukaisuuteen läheisesti kytkeytyvä tunnustava oikeudenmukaisuus nostaa tarkasteluun erilaiset vähemmistöt ja haavoittuvat ihmisryhmät sekä heidän tarpeensa. Siinä olennaista on kysyä, miten erilaisia ryhmiä ja heidän tarpeitaan pyritään tunnistamaan ja ottamaan huomioon, sekä miten huomioidaan jo lähtökohtatilanteen sisältämät eriarvoisuudet.⁸²

Sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteutumisessa olennaista on, mitkä tahot pääsevät tarkemmin määrittelemään edellisissä luvuissa kuvattujen lähtökohtien pohjalta tehtävät politiikkatoimet.

Osallisuutta tutkineen yhdysvaltalaisen filosofin Nancy Fraserin mukaan sosiaalisen oikeudenmukaisuuden tarkasteleminen edellyttää yhtäaikaisesti paitsi yhteiskunnallisten resurssien myös yhteiskunnallisten ryhmien tunnustamisen ja osallistumismahdollisuuksien jakautumisen tarkastelua. Tässä tarkastelussa taloudellinen ja kulttuurinen epäoikeudenmukaisuus kietoutuvat yhteen.⁸³

Fraserin mukaan tunnustamattomuuden tuottama epäoikeudenmukaisuus on institutionalisoitujen arvojen seurausta. Heikossa asemassa olevien ryhmien ulossulkeminen yhteiskunnallisesta osallistumisesta heikentää näiden samojen ryhmien mahdollisuuksia tulla tunnustetuiksi täysivaltaisiksi yhteiskunnan jäseniksi, joilla on legitiimi oikeus yhteiskunnan resursseihin.⁸⁴

Suomessa proseduraalisen oikeudenmukaisuuden toteutumista käytännön politiikkatoimissa on käsitelty akateemisessa tutkimuksessa. Esimerkiksi tutkimuksessaan sosiaaliturvajärjestelmän uusimisesta sosiaalipolitiikan professori Liisa Häikiö on käyttänyt sosiaalisen oikeudenmukaisuuden tarkastelemisessa Nancy Fraserin laatimaa jaottelua. Fraserin luomassa kehikossa Häikiö tarkasteli perusturvan uudistamista kolmesta sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ulottuvuuden näkökulmasta:

1) Mitkä tahot osallistuivat päätöksentekoon ja siitä käytyyn julkiseen keskusteluun?

2) Millaisia identiteetti- ja intressiryhmiä prosessissa tunnistettiin ja tunnustettiin?

3) Mitä legitiimi osallistuminen ja toimijuus sekä tunnustamisen tavat merkitsivät prosessin lopputuloksen kannalta?⁸⁵

Erilaisten toimijoiden, erityisesti heikossa asemassa olevien ryhmien, huomioiminen, kuuleminen ja näiden toimijuuden vahvistaminen ovat keskeisiä myös sosiaalisesti oikeudenmukaista päästöhinnoittelua suunniteltaessa.

Kansainvälisiä proseduraalisen oikeudenmukaisuuden kysymyksiä hahmoteltaessa törmätään kuitenkin moniin haasteisiin. Valtiot eivät ole yksiäänisiä eikä niiden sisällä jaeta samoja taloudellisia tai välttämättä muitakaan intressejä. Ilmastonmuutoksen negatiiviset vaikutukset jakautuvat maiden sisällä epätasa-arvoisesti ja tyypillisesti köyhät maat ovat sisäisesti vielä muita maita epätasa-arvoisempia. Köyhimpien maiden ääntä kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa käyttää usein eliitti, jolla voi olla enemmän yhteisiä intressejä neuvottelupöydän toisen osapuolen kuin oman maansa heikoimmassa asemassa olevien ryhmien kanssa.⁸⁶ Käytännön ratkaisuna proseduraalisen oikeudenmukaisuuden toteutumiselle kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa on esitetty muun muassa kansalaisjärjestöjen roolin kasvattamista.⁸⁷

Maailmanpankin mukaan erilaisten alueellisten, kansallisten ja kansainvälisten hiilen hinnoittelumekanismien lukumäärä oli vuoden 2021 alkupuolella 64 – näistä noin puolet on hiiliveroja ja puolet päästökauppajärjestelmiä tai niiden yhdistelmiä. Vaikka sekä hiiliverojen että päästökauppajärjestelmien määrä on lisääntynyt selvästi viime vuosina, kattavat nykyiset järjestelmät Maailmanpankin mukaan vain noin 22 prosenttia kaikista kasvihuonekaasupäästöistä.⁸⁸ Valtaosaan globaaleja päästöjä ei siis nykyisellään kohdistu minkäänlaista päästöjen hinnoittelumekanismia. Osin tämä johtuu siitä, että hiilen hinnoittelumalleja ei ole otettu käyttöön kaikkialla maailmassa. Osin syynä on se, että olemassaolevat päästöverot ja päästökauppajärjestelmät kattavat vain osan niiden käyttöalueella syntyvistä päästöistä. Päästökauppajärjestelmien piirissä on useimmiten vain raskas teollisuus ja/tai energiantuotanto ja kulutusperusteiset päästöverot kohdistuvat nykyisellään lähinnä fossiilisiin liikennepolttoaineisiin⁸⁹.

EU-alueella päästöjen hinnoittelu on toteutettu koko EU:n kattavalla päästökauppajärjestelmällä, johon osallistuvat EU-maiden lisäksi myös Liechtenstein, Islanti ja Norja. EU:n päästökauppajärjestelmä on maailman suurin vakiintunut päästöjen hinnoittelumalli⁹⁰. Osassa jäsenmaista on otettu lisäksi käyttöön kansallisia päästöveroja. EU:n päästökaupan piirissä ovat sähkön- ja lämmöntuotannosta, energiaintensiivisestä teollisuudesta, kuten metalli-, paperi- ja metsäteollisuudesta, sekä EU:n sisäisestä kaupallisesta lentoliikenteestä syntyvät hiilidioksidipäästöt. Lisäksi päästökaupan piiriin kuuluvat tietyistä tuotantoprosesseista syntyvät typpidioksidipäästöt sekä alumiinin tuotannosta syntyvät PFC-fluoriyhdisteet.⁹¹ EU:n päästökauppajärjestelmä kattaa noin 40 prosenttia EU-alueella syntyvistä kasvihuonekaasupäästöistä. Osana EU:n Green Deal -ilmasto-ohjelmaa harkitaan päästökauppajärjestelmän laajentamista uusille toimialoille kuten tie- ja meriliikenteeseen sekä rakennuskohtaiseen lämmitykseen⁹².

Samaan Green Deal -lainsäädäntöpakettiin kuuluvat myös niin sanotut hiilitullit, jotka on määrä asettaa EU:n ulkorajoille jo vuonna 2023. Kyse on päästöperusteisesta maksusta, joko tullin tai veron muodossa, niille tuontituotteille, joihin ei kohdistu vastaavaa päästöjen hinnoittelua kuin päästökauppa EU:ssa. Hiilitulleilla on tarkoitus erityisesti estää niin sanottua hiilivuotoa, eli sitä, että päästöjä aiheuttava toiminta siirtyy hiilelle asetetun hinnan vuoksi maihin, joissa päästömaksuja ei peritä. Todennäköisesti alkuvaiheessa hiilitullit rajoittuvat niihin toimialoihin, joilla hiilivuodon riski on suurin, eli esimerkiksi teräs- ja betoniteollisuuteen. Hiilitullit voivat olla myös keino edistää laajempaa päästöjen hinnoittelua EU:n ulkopuolella ja siten tukea globaaleja päästövähennyksiä.

Suomessa peritään EU-toimien lisäksi kansallista liikenne- ja lämmityspolttoaineisiin kohdistuvaa hiilidioksidiveroa. Viime vuosina keskustelu päästöverotuksen ulottamisesta myös muihin kulutustuotteisiin on lisääntynyt, kun ymmärrys nykyisten päästöohjauskeinojen riittämättömyydestä on lisääntynyt. Päästöperusteisten kulutusverojen etuihin päästöohjauskeinona lukeutuu muun muassa se, että kulutukseen kohdistuvina veroina ne kohtelevat samalla tavalla sekä kotimaista että ulkomaista tuotantoa. Tämän vuoksi verojen piiriin saadaan myös verotusalueen kulutuksesta aiheutuvat, mutta alueen ulkopuolella syntyvät päästöt. Kaikkien hyödykkeiden elinkaaripäästöjen saattamisella päästöjen hinnoittelun piiriin on merkitystä erityisesti Suomen kaltaisissa kehittyneissä maissa, joissa iso osa kulutuksen päästöistä syntyy ulkomaisissa alihankintaketjuissa. Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) arvioiden mukaan kulutusperusteisesti lasketut kotimaan loppukäytön elinkaaripäästöt ylittävät Suomen viralliset aluepäästöt 33 prosentilla⁹³.

Päästöverojen ja päästökauppajärjestelmien keskeiset erot

Päästöveroilla ja päästökauppajärjestelmillä tähdätään samaan lopputulemaan eli päästöjen hinnoittelun kautta tapahtuvaan päästöjen vähenemiseen. Päästöverojen ja päästökauppajärjestelmien keskeisin ero liittyy valittuun ohjausmekanismiin. Päästöveron kohdalla hiilelle asetetaan kiinteä hinta, jonka tarkoituksena on ohjata kulutusta ja tuotantoa vähäpäästöisempiin vaihtoehtoihin, ja johtaa sen seurauksena päästöjen vähenemiseen. Päästökauppajärjestelmässä määritetään sen sijaan sallittu päästöjen enimmäismäärä, jolloin päästöoikeuden hinta määräytyy markkinoilla vallitsevan kysynnän ja tarjonnan perusteella. Päästöverojen eduksi on nähty muun muassa hinnoittelun ennakoitavuus ja vakaus. Lisäksi päästöveroja pidetään etenkin kehittyneen verojärjestelmän omaavissa maissa päästökauppaa hallinnollisesti helpompana ratkaisuna, koska niiden kerääminen onnistuu olemassa olevan verojärjestelmän puitteissa, kun taas päästökauppa vaatii kokonaan uuden hallinnollisen järjestelmän perustamista.⁹⁴ Päästökaupan vahvuuksiin lukeutuu puolestaan päästötavoitteiden saavuttamiseen liittyvä varmuus: kun markkinoilla olevien päästöoikeuksien määrä asettaa päästöille ylärajan, eivät päästökaupan piirissä olevat päästöt voi nousta tätä ylärajaa korkeammaksi.⁹⁵ Toisaalta se, että päästökauppa ohjaa päästöt tietylle poliittisesti sovitulle tasolle, tarkoittaa myös sitä, että kannustin päästöjen vähentämiselle poistuu, kun tämä raja saavutetaan. Myös päästöverojen ohjausvaikutus voi jäädä pieneksi, jos veron taso on liian matala tai jos verot kohdistuvat joustamattoman kysynnän omaaviin hyödykkeisiin, eikä pienipäästöisiä substituutteja ole helposti saatavilla.

Päästöperusteinen kulutusvero ja päästökauppa eroavat toisistaan myös hinnoittelumalleihin liittyvän hiilivuotoriskin suhteen. Hiilivuotoriski on aito alueelliseen tuotantoon kohdistuvien hinnoittelumallien kuten päästökaupan kohdalla. Päästöperusteinen kulutusverotus kohdistuu puolestaan tuotannon sijaan kulutukseen, ja sen piiriin kuuluvat näin ollen kotimaisten ja sisämarkkinoilla tuotettujen hyödykkeiden ohella myös tuontituotteet. Tästä johtuen päästöperusteinen kulutusvero ei ole samalla tavalla altis hiilivuodolle.

Päästöveroja voidaan kulutuksen ohella kohdistaa myös tuotantoon ja esimerkiksi energiaverotuksella voi olla lopputuotteiden päästöjä ohjaava vaikutus⁹⁶. Tässä raportissa päästöverojen tarkastelu on kuitenkin rajattu suoraan kulutukseen kohdistuviin päästöperusteisiin veroihin, ja tuotantoon kohdistuvia päästöveroja ja muita haittaveroja käsitellään vain niiltä osin kuin se on päästöperusteisten kulutusverojen kannalta tarpeellista. Vastaavasti päästökauppaa käsitellään tässä raportissa vain niiltä osin kuin se on nähty tarpeelliseksi päästöhinnoittelun kokonaisuuden ja hiilitullien kannalta.

Päästöperusteisilla kulutusveroilla tarkoitetaan kulutukseen kohdistuvia ympäristöveroja, joiden määrä perustuu hyödykkeen tuottamisesta tai käytöstä aiheutuvien päästöjen määrään. Tyypillisimpiä esimerkkejä tällaisista veroista ovat erilaiset hiiliverot (myös hiilidioksidiverot; engl. carbon taxes), joissa veron määrä on useimmiten sidottu tuotteeseen sitoutuneen saastuttavan substanssin määrään tai painoon eli käytännössä tuotteen hiilidioksidi(ekvivalentti)sisältöön.

Päästöperusteisten kulutusverojen tavoitteena on leikata kulutuksen päästöjä asettamalla tuotteen tai palvelun aiheuttamille päästöille hinta. Tällöin kuluttajalla on taloudellinen kannustin suunnata kulutustaan vähäpäästöisempiin vaihtoehtoihin ja leikata päästöjä aiheuttavaa kulutusta. Samalla päästövero luo yrityksille kannustimen kehittää vähäpäästöisempiä tuotteita ja tuotantoprosesseja.

Suomessa päästöperusteisia kulutusveroja peritään tällä hetkellä ainoastaan liikenne- ja lämmityspolttoaineista. Lisäksi muun muassa auton käyttöönoton yhteydessä maksettava autovero sekä vuosittain maksettava ajoneuvovero määräytyvät osin ajoneuvon päästöjen mukaan. Näiden kohdalla veron perusteena eivät kuitenkaan ole ajoneuvon valmistuksesta syntyneet päästöt tai sen käytöstä aiheutuvien päästöjen kokonaismäärä, vaan veroluokka määräytyy sen mukaan, kuinka suuret ajoneuvon ominaiskulutuksen perusteella lasketut keskimääräiset hiilidioksidipäästöt per ajokilometri ovat⁹⁷. Veroluokka on siten sama kaikille ajoneuvoille, joiden laskennalliset päästöt vastaavat toisiaan riippumatta siitä, kuinka paljon ajoneuvon valmistuksesta on syntynyt päästöjä tai kuinka paljon sillä ajetaan.

Päästöperusteisen kulutusverotuksen laajentamista uusiin hyödykekategorioihin puoltavat monet käytännön seikat. Siinä missä päästökaupan laajennuksista ja hiilitullien käyttöönotosta voidaan päättää vain yhdessä muiden EU-maiden kanssa, päästöperusteisia kulutusveroja on mahdollista ottaa käyttöön kansallisesti⁹⁸. Tämä on omiaan nopeuttamaan päätös- ja käyttöönottoprosessia. Kansallisesti toteutettunakin tuotekohtaisen päästölaskennan kehittämisellä ja päästöperusteisten kulutusverojen käyttöönotolla voitaisiin saavuttaa erilaisia hyötyjä:

• kuluttajien tiedonsaanti tuotekohtaisista päästöistä parantuu

• suuripäästöisten tuotteiden hinnat nousevat Suomessa

• luodaan esimerkki, jota muut maat voisivat seurata

• verotulot lisääntyvät, mikä mahdollistaisi lisäpanostukset ekologisen transition nopeuttamiseksi.⁹⁹

Päästöperusteisilla kulutusveroilla on monenlaisia sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen liittyviä vaikutuksia. Vero vaikuttaa sen kohteena olevien hyödykkeiden hintoihin, ja sitä kautta muun muassa siihen, mitä hyödykkeitä kuluttajat ostavat ja mitä hyödykkeitä on kannattavaa tuottaa. Tällä voi puolestaan olla vaikutuksia esimerkiksi työllisyyteen ja tulonjakoon sekä Suomessa että niissä maissa, joissa Suomeen tuotavia hyödykkeitä tuotetaan. Siksi veron käyttöönottomahdollisuuksia koskevassa selvityksessä on tärkeää arvioida veron teknisten toteutusmahdollisuuksien ohella myös veron vaikutuksia sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen. Nämä vaikutukset riippuvat veron toteutustavasta ja mahdollisista negatiivisten vaikutusten kompensointiin tähtäävistä toimista.

Seuraavissa luvuissa on kuvattu veron teknisen toteutuksen kannalta keskeisiä ulottuvuuksia. Teknisten toteuttamisvaihtoehtojen pohjalta luvussa 5.2 arvioidaan veron sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen vaikuttavia seikkoja ja käydään läpi keinoja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden lisäämiseksi.

Erilaisia fossiilisiin polttoaineisiin kohdistuvia hiiliveromalleja on ollut maailmalla käytössä jo 30 vuoden ajan, ja niiden toimivuutta ja vaikutuksia on tutkittu paljon. Tutkimuksissa on selvitetty muuun muassa sitä, miten tehokkaita olemassaolevat hiiliverot ovat, ja minkälaisia vaikutuksia hiiliveroilla on talouskasvuun ja kilpailukykyyn. Myös hiiliverojen tulonjakovaikutuksista ja verotulojen käytöstä löytyy paljon tutkimusta.¹⁰⁰

Laajemmin erilaisia kulutustuotteita koskevia päästöperusteisia kulutusveroja on tutkittu huomattavasti vähemmän. Tämä johtunee pääosin siitä, ettei laaja-alaisista päästöperusteisista kulutusveroista löydy vielä käytännön sovelluksia. Aihetta käsittelevissä teoreettisissa tutkimuksissa on keskitytty eritoten siihen, millä menetelmillä tuote- ja palvelukohtaiset hiilijalanjäljet tulisi määrittää. Tämä onkin yksi keskeisimmistä valinnoista, joita veroa suunniteltaessa tulee tehdä. Muita teknisen toteutuksen kannalta keskeisiä kysymyksiä ovat muun muassa veron soveltamisala ja taso sekä yhteensopivuus kansainvälisten sopimusten kanssa.¹⁰¹ Sosiaalista oikeudenmukaisuutta voidaan puolestaan pitää läpileikkaavana teemana, joka tulee huomioida keskeisenä osana päästöveropolitiikkaa. Veron sosiaalinen oikeudenmukaisuus voidaan huomioida niin verotuksen yksityiskohtia määritettäessä kuin verotuottojen kohdentamisessa ja/tai samanaikaisesti toteutetuilla veromuutoksilla. Päästöverotus voi edellyttää myös muita laajempia sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen tähtääviä interventioita, kuten erilaisia investointitukia heikommassa asemassa oleville ihmisryhmille, toimialoille ja alueille. Erilaisia toimia suunniteltaessa on huomioitava myös proseduraalinen ja tunnustava oikeudenmukaisuus.

5.1.1 Veron soveltamisala

Soveltamisalassa on kyse siitä, mihin kaikkiin tuotteisiin tai palveluihin päästöperusteista kulutusveroa sovelletaan. Päästöjen vähentämisen kannalta mahdollisimman kattava soveltamisala on tehokkain. Hallinnollisesti kaikki kulutustuotteet ja -palvelut kattavan päästöveron käyttöönotto on kuitenkin raskas ja hidas prosessi, ja kulutusveron toteutuksessa tulisi pyrkiä huomioimaan osaan hyödykkeistä jo nykyisellään kohdistuvat päästömaksut. Lisäksi eri tuote- ja palveluryhmillä on päästöjen vähentämisen näkökulmasta hyvin erilainen merkitys. Siksi päästöperusteisten kulutusverojen käyttöönotossa voi olla perusteltua lähteä liikkeelle niistä hyödykeryhmistä, joiden tuottamisesta tai käytöstä syntyy verrattain paljon päästöjä, ja joiden kohdalla päästöjen hinnoittelua ei joko ole lainkaan tai se on muihin hyödykeryhmiin nähden kevyttä.

Suomessa päästöperusteisia kulutusveroja kerätään tällä hetkellä lähinnä lämmitys- ja liikennepolttoaineiden myynnistä. EU-alueella tapahtuva sähkön- ja lämmöntuotanto sekä raskas teollisuus kuuluvat puolestaan pääosin päästökaupan piiriin. Päästöhinnoittelun ulkopuolelle jäävistä hyödykkeistä päästöintensiivisimpiin lukeutuvat sähkön ja perusmateriaalien tuonti päästökauppa-alueen ulkopuolelta, maataloustuotanto sekä EU:n ulkopuolelle suuntautuva lentoliikenne¹⁰². EU:ssa suunnitellaan kuitenkin paraikaa myös päästökauppa-alueen ulkopuoliseen tuontiin kohdistuvien hiilitullien käyttöönottoa (ks. luku 6). Hiilitullien kohteeksi on kaavailtu mm. päästöintensiivisten perusmateriaalien tuontia. Myös tuontisähkön sisällyttämistä hiilitullien piiriin on ehdotettu, joskaan päätöksiä hiilitullien käyttöönotosta tai mahdollisesta soveltamisalasta ei vielä ole tehty.¹⁰³ Meneillään olevasta prosessista johtuen päästöperusteisten kulutusverojen käyttöönotto olisi luontevinta aloittaa maataloustuotteiden (tai laajemmin elintarvikkeiden) ja EU:n ulkopuolelle suuntautuvien lentojen kaltaisista päästöintensiivisistä tuotteista ja palveluista, jotka ovat jäämässä nykyisten päästöverojen ja päästökaupan lisäksi myös mahdollisten hiilitullien ensivaiheen ulkopuolelle.

Loppukäytön mukaan luokitelluissa tilastoissa ovat mukana sekä EU-alueen tuotannon että tuonnin päästöt.

Näissä tilastoissa maataloustuotannon päästöjä sisältyy 15. sijalta löytyvien maatalous- ja riistataloustuotteiden ohella muihinkin tuotekategorioihin: ruoka, juoma ja tupakkatuotteet löytyvät tilaston kolmanneksi korkeimmalta sijalta ja niin ikään maataloustuotteiden päästöjä sisällään pitävä majoitus- ja ravintolatoiminta sijalta viisi. Lentoliikenteen sijoitus laskee jonkun verran johtuen siitä, että lentojen päästöihin lasketaan loppukäytön mukaisissa tilastoissa ainoastaan henkilöliikenteen päästöt.

Energiantuotanto on molempien tilastojaotteluiden mukaan ylivoimaisesti päästöintensiivisin toimiala. Sitä seuraavat toimialakohtaisessa luokittelussa eri perusmateriaalien tuotanto, joka loppukäytön mukaisessa jaottelussa kasvattaa toisiksi korkeimmalle sijoittuneiden rakennusten ja rakennustöiden päästöjä. Molemmissa tilastoissa myös liikenne nousee eri muodoissaan korkealle. Vaikka tilastojen välillä on luonnollisestikin eroja, paljastavat ne lopulta melko samanlaisia tietoja eri hyödykkeiden päästöintensiivisyydestä.

5.1.2 Veron perusteena olevien päästöjen määrittäminen

Veron perusteena olevien päästöjen määrityksessä on ensin päätettävä, mitä kaikkia kasvihuonekaasupäästöjä vero ulotetaan koskemaan. Tämän jälkeen on valittava, millä menetelmällä päästöjen määrä mitataan.

Hiilidioksidipäästöjen ohella päästövero voidaan ulottaa koskemaan myös muita ilmastonmuutosta kiihdyttäviä kasvihuonekaasuja, kuten metaania ja dityppioksidia (typpioksiduulia). Tällöin päästöjä mitataan tyypillisesti hiilidioksidiekvivalentteina. Hiilidioksidiekvivalenttien määrä kuvastaa sitä, kuinka paljon hiilidioksidia pitäisi päästää ilmaan saman ilmastovaikutuksen aikaansaamiseksi.¹⁰⁵ Hiilijalanjäljellä viitataan useimmiten hyödykkeen hiilidioksidiekvivalenteissa mitattavaan ilmastojalanjälkeen, joka kattaa hiilidioksidin lisäksi myös muut ilmaston kannalta keskeiset kasvihuonekaasupäästöt.

Tuote- ja palvelukohtaista hiilijalanjälkeä voidaan mitata erilaisin menetelmin, ja valitulla menetelmällä on vaikutusta muun muassa siihen, miten tarkkoja tietoja kunkin hyödykkeen hiilijalanjäljestä saadaan. Yleisimmin käytettyjä mittausmenetelmiä ovat elinkaarianalyysi (LCA, life-cycle analysis tai life-cycle assessment), ympäristölaajennettu panos-tuotosmalli (EEIO, environmentally extended input-output analysis tai EIO, environmental input-output analysis) sekä näiden menetelmien yhdistelmät¹⁰⁶. Elinkaarianalyysissä on kyse alhaalta ylös suuntautuvasta arviointimallista, jossa kunkin hyödykkeen elinkaaren aikana synnyttämät todelliset päästöt pyritään kartoittamaan prosessitasolla lähtien liikkeelle tuotannon ensimmäisistä vaiheista. Vakiintuneimmat hyödykekohtaisen hiilijalanjäljen mittaamista koskevat kansainväliset standardit ja laajemmat ympäristötilinpitomenetelmät pohjautuvat elinkaarianalyysiin. Näistä tunnetuimpia ovat GHG Protocol¹⁰⁷, PAS 2050¹⁰⁸ sekä ISO-standardeista erityisesti 14040 ja 14044¹⁰⁹ sekä 14067 ¹¹⁰. Euroopan komissio on lisäksi kehittänyt edellä mainittuihin standardeihin pohjautuvan metodologian tuotekohtaisten ympäristövaikutusten määrittämiseksi (Product Environmental Footprint, PEF)¹¹¹.

Ympäristölaajennetussa panos-tuotosmallissa lähdetään puolestaan liikkelle alueellisista sektori- ja prosessikohtaisista päästötaulukoista. Hyödykkeen aiheuttamat kokonaispäästöt arvioidaan yhdistelemällä hyödykkeen tuottamiseen tarvittavien panosten päästötietoja. Panos-tuotosmallissa ei siis pyritä selvittämään yksittäisen hyödykkeen tuotannossa syntyviä todellisia päästöjä, vaan tavoitteena on tuottaa arvio kunkin hyödykeryhmän tuotantoketjun tyypillisistä päästöistä.

Elinkaarianalyysin etuna on sen tarkkuus hyödykekohtaisten päästöjen laskennassa: toisin kuin panos-tuotosmalleissa, elinkaarianalyysissa päästöjen laskenta perustuu nimenomaisen hyödykkeen aiheuttamiin päästöihin eikä alueellisiin alakohtaisiin keskiarvoihin. Elinkaarianalyysiin perustuva verotus kannustaisi hyödykkeiden tuottajia kehittämään vähäpäästöisempiä tuotantomenetelmiä, koska päästöleikkauksista seuraavalla kevyemmällä verotuksella pystyisi saavuttamaan kilpailuetua. Elinkaarianalyysiin pohjaava veromalli myös mahdollistaisi erisuuruisen päästöveron perimisen samaan hyödykekategoriaan kuuluvista mutta päästöiltään erilaisista hyödykkeistä. Elinkaarianalyysin heikkouksiin lukeutuu puolestaan sen työläys: todellisten päästöjen määrittäminen vaatii paljon resursseja, ja päästöjen laskentavelvoite voisi muodostua markkinoillepääsyn esteeksi, jos hyödykkeen tuottajalla ei olisi kapasiteettia selvittää hyödykkeen todellisia päästöjä.¹¹²

Käytännön näkökulmasta panos-tuotosmallin ja elinkaarimallin yhdistelmä voi olla toimivin vaihtoehto. Hybridimallissa vero perustuisi panos-tuotosmallilla laskettuihin toimialakohtaisiin päästökeskiarvoihin (tai alan parhaaseen teknologiaan perustuviin vertailuarvoihin) ellei hyödykkeen tuottaja esittäisi varmennettua todistusta siitä, että tuotteen tai palvelun todelliset elinkaaripäästöt jäävät alle alakohtaisen keskiarvon (tai muun määritetyn vertailuarvon). Jälkimmäisessä tapauksessa vero määräytyisi todellisten päästöjen perusteella.¹¹³ Tietyn siirtymävaiheen jälkeen todellisten elinkaaripäästöjen laskentaa voitaisiin edellyttää kaikilta toimijoilta ja vero voisi perustua yksinomaan varmennettuihin elinkaaripäästöihin. Tällaisen hybridimallin etuna voidaan pitää sen matalampia hallinnollisia kuluja, kun kaikkien tuottajien ei tarvitsisi kartoittaa hyödykkeiden todellisia elinkaaripäästöjä heti käyttöönoton yhteydessä. Tällä olisi todennäköisesti myös käyttöönottoa nopeuttava vaikutus¹¹⁴. Hybridimallin heikkoudeksi voidaan puolestaan lukea se, että malli suosii alkuvaiheessa vertailuarvoa isompipäästöisiä hyödykkeitä, koska vertailuarvoa korkeammista päästöistä ei seuraa korkeampaa verotusta.

Päästöille asetettavalla hinnalla eli päästöpohjaisen kulutusveron suuruudella on veron ohjausvaikutuksen kannalta keskeinen merkitys. Veron asettaminen ”oikealle tasolle” ei ole kuitenkaan aivan yksinkertaista.

Kuten muidenkin haittaverojen kohdalla, teoreettisesti päästöveron taso on ideaali silloin, kun se vastaa tuotetun päästöyksikön aiheuttamaa haittaa eli päästöjen sosiaalista kustannusta (SCC, social cost of carbon, ks. luku 3.3) tai vaihtoehtoisesti tämän haitan estämisestä koituvaa marginaalikustannusta. Näiden kustannusten määrittäminen on kuitenkin vaikeaa, mistä johtuen veron taso voidaan pyrkiä määrittämään myös päästöleikkaustavoitteiden kautta: tällä lähestymistavalla vero on oikealla tasolla silloin, kun se ohjaa tavoitteiden mukaisiin päästöleikkauksiin.¹¹⁵

Valtaosassa maailmalla käytössä olevista hiilen hinnoittelumekanismeista jäädään kuitenkin kauas tasosta, joka olisi linjassa Pariisin ilmastosopimuksen kanssa.¹¹⁶ Erot ideaalin ja todellisen verotason välillä kuvastavat sitä, miten paljon erilaisia poliittisia näkökohtia veron tasoon liittyy. Reaalimaailmassa veron tasoa ei määritetä pelkästään päästöjen sosiaalisen kustannuksen tai päästöleikkaustavoitteiden pohjalta, vaan taustalla vaikuttavat muun muassa monet veron taloudellisiin ja sosiaalisiin vaikutuksiin liittyvät seikat sekä veron suhde muihin päästövähennystoimiin. Keskeistä on myös poliittinen tuki sekä julkinen kannatus.¹¹⁷ Monissa maissa edellä mainitut syyt ovat johtaneet siihen, että päästövero on aluksi asetettu verrattain matalalle tasolle ja sen tasoa on pyritty myöhemmin nostamaan asteittain. Tämä antaa yhteiskunnalle ja sen eri toimijoille aikaa sopeutua muutoksiin. Veronkorotusmekanismista ja tulevista korotuksista sopiminen heti veron käyttöönottovaiheessa on kuitenkin tärkeää, koska muussa tapauksessa korotukset voivat jäädä tekemättä ja veron tehokkuus päästöjen vähentämisessä voi jäädä vähäiseksi.¹¹⁸

Päästöohjauksen taloudellisen tehokkuuden näkökulmasta päästöistä maksettavan hinnan olisi perusteltua olla sama päästöjen lähteestä riippumatta: tällöin hinnoittelu on neutraalia ja ohjaa toteuttamaan päästövähennykset siellä, missä niiden toteuttamisesta aiheutuu pienimmät kustannukset. Toisaalta päästöhinnoittelua voi myös olla perusteltua suunnata erityisesti sellaisiin hyödykkeisiin, joille löytyy vähäpäästöisiä substituutteja ja/tai joiden kulutusta on muuten mahdollista leikata.

Suomessa referenssiä päästöperusteisten kulutusverojen tason määritykseen voidaan hakea olemassaolevista päästöhinnoittelumekanismeista. Tässä haasteeksi muodostuu kuitenkin se, että päästöistä maksettava hinta vaihtelee merkittävästi eri hinnoittelumekanismien ja -kohteiden välillä: liikenne- ja lämmityspolttoaineisiin kohdistuu nykyisellään keskenään erisuuruinen hiilidioksidivero, kun taas päästökauppaoikeuksien hinta määräytyy vapaasti markkinoilla. Korkeinta päästöhinnoittelu on tällä hetkellä liikennepolttoaineiden kohdalla (77 euroa/ hiilidioksiditonni)¹¹⁹ ja matalinta päästökaupan piiriin kuuluvilla sektoreilla (50–55 euroa/hiilidioksiditonni), joskin päästöoikeuksien hinta on noussut tasaisesti viime kuukausina.¹²⁰. Liikennepolttoaineisiin kohdistuva vero nousee vielä huomattavasti korkeammaksi, jos mukaan lasketaan polttoaineen energiasisällön perusteella määräytyvä veron osuus¹²¹.

Arvioita riittävästä hintatasosta on laatinut muun muassa Carbon Pricing Leadership Coalition, joka on eri maiden hallituksista, yritystoimijoista, kansalaisjärjestöistä ja tutkimuslaitoksista koostuva hiilen hinnoittelun edistämiseen tähtäävä yhteistyöelin. Carbon Pricing Leadership Coalition arvioi vuonna 2017, että päästöhintojen tulisi vuoteen 2020 mennessä olla vähintään 40–80 dollarissa (33–66 eurossa 31.5.2021 kurssilla muunnettuna) per hiilidioksiditonni ja nousta vuoteen 2030 mennessä vähintään 50–100 dollariin (41–82 euroon) per hiilidioksiditonni, jotta Pariisin ilmastosopimuksen mukaiset päästöleikkaustavoitteet olisi mahdollista saavuttaa. Tältä pohjalta veron asettaminen alkuvaiheessa päästökauppaoikeuksien nykyiselle tasolle voisi olla perusteltua.

Sitra on laatinut mallinnuksia päästöperusteisen kulutusveron vaikutuksista eri hyödykekategorioiden hintoihin¹²². Näissä arvioissa 45 dollarin (37 euron) hinnan asettaminen hiilidioksiditonnille johtaisi 0–17 prosentin hinnannousuun eri hyödykeryhmien kohdalla. Tarkastelun kohteena oli 56 eri hyödykeryhmää. Ylivoimaisesti suurimmat hinnannousut kohdistuisivat EU:n ulkopuolelta tuotuihin suuripäästöisiin hyödykkeisiin, joita ovat muun muassa sähkö, metalli- ja mineraalituotteet sekä maataloustuotteet. Isossa osassa hyödykkeitä hinnannousu jäisi kuitenkin alle yhden prosentin. Kotimaisten ja EU-alueella tuotettujen hyödykkeiden osalta hinnannousu ylitti mallinnuksessa 5 prosenttia vain vesiliikenteen ja maataloustuotteiden kohdalla. Koska mallinnuksessa käytetty päästöhinta on lähellä tämänhetkisiä päästökauppaoikeuksien hintoja, voi mallinnuksen mukaisia hintavaikutuksia pitää suuntaa-antavina arviona siitä, mitä päästöhinnan asettaminen päästökauppaoikeuksien hinnan tasolle tarkoittaisi käytännössä.

5.1.4 Yhteensopivuus kansainvälisten sopimusten kanssa

Kansainvälistä kauppaa säännellään monenkeskisillä sopimuksilla, joista päästöverojen kohdalla relevanteimpia ovat Maailman kauppajärjestö WTO:n GATT-sopimukseen (General Agreement on Tariffs and Trade) sisältyvät säännökset. Päästöperusteisen kulutusveron yhteensopivuus kansainvälisten sopimusten kanssa riippuu veron toteutuksesta. Maailmanpankin mukaan yksinkertainen hyödykekategorian keskipäästöön tai muuhun vertailuarvoon perustuva vero, joka kerättäisiin maahantuontihetken sijaan hyödykkeen myynnin yhteydessä, olisi mitä todennäköisimmin WTO-yhteensopiva, sillä se kohtelisi kaikkia hyödykkeitä yhdenvertaisesti. Jos hyödykkeen tuottajan olisi sen sijaan mahdollista saavuttaa alhaisempi verotuksen taso todistamalla hyödykkeen päästöjen jäävän vertailuarvoa alhaisemmaksi, tulisi toteutuksessa kiinnittää erityistä huomiota WTO-säännöksiin.¹²³ Tällöin ratkaistavaksi tulee muun muassa kysymys siitä, voidaanko kahta tuotetta pitää keskenään erilaisina vain siksi, että niiden aiheuttamat päästöt eroavat toisistaan. Samanlaisina pidettävien tuotteiden eriävä verokohtelu on lähtökohtaisesti WTO-säännösten vastaista.¹²⁴ GATT-sopimukseen sisältyy tiettyjä ympäristönsuojeluun sovellettavia poikkeuksia, joita on käsitelty lyhyesti luvussa 6.2.4. Näiden soveltumisesta päästöperusteisiin kulutusveroihin ei kuitenkaan toistaiseksi ole varmuutta.

Veron yhteensopivuutta voidaan joutua arvioimaan myös EU-lainsäädännön näkökulmasta, etenkin jos veron käyttöönoton yhteydessä päätetään tehdä muutoksia arvonlisäverokantoihin. Arvonlisäverokantojen laskemisella pienipäästöisten hyödykkeiden verotusta voitaisiin keventää, jolloin päästöperusteisen kulutusveron käyttöönotto nostaisi vain suuripäästöisten hyödykkeiden hintoja, ja veron hintoja nostava vaikutus jäisi kokonaistasolla pienemmäksi.

EU:n arvonlisäverodirektiivi määrittää raamit, joiden puitteissa arvonlisäveromuutoksia on mahdollista toteuttaa. Voimassaolevan direktiivin mukaan yleisen alv-kannan tulee olla vähintään 15 prosenttia ja tämän ohella käytössä voi olla korkeintaan kaksi alennettua alv-kantaa. Alennetun kannan soveltamismahdollisuudet on rajattu tiettyihin tuotteisiin ja palveluihin, kuten elintarvikkeisiin, lääkkeisiin ja henkilön kuljetuspalveluihin.¹²⁵ Direktiivi jättää siis jonkin verran liikkumavaraa, mutta ei esimerkiksi mahdollista arvonlisäveron korvaamista kansallisesti ominaisuuksiltaan arvonlisäveroa vastaavalla, mutta kokonaan hyödykkeen hiilijalanjälkeen perustuvalla päästönlisäverolla (CAT, carbon added tax). Päästönlisäveron idea on, että tuotantoketjussa syntyviä päästöjä verotetaan jokaisessa tuotantovaiheessa syntyvien päästöjen perusteella, kunnes hyödyke on myyty loppukäyttöön¹²⁶. Tämän tyyppistä veromallia ovat esittäneet mm. Stiglitz¹²⁷, McAusland ja Najjar¹²⁸ sekä Timmermans ja Achten¹²⁹. Arvonlisäverodirektiivi ei myöskään mahdollista samaan hyödykeryhmään kuuluvien tuotteiden tai palveluiden eriäviä alv-kantoja. Arvonlisäverokantojen laskeminen tai hyödykeryhmien siirtäminen arvonverolisäluokasta toiseen on kuitenkin mahdollista direktiivin asettamien rajojen puitteissa. Käytännössä tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi yleisen alv-kannan laskemista laaja-alaisen päästöperusteisen kulutusveron käyttöönoton yhteydessä tai yksittäisen hyödykeryhmän siirtämistä alv-luokasta toiseen. Arvonlisäverodirektiivin lisäksi kulutusperusteisia päästöveroja suunniteltaessa tulee ottaa huomioon EU:n energia- ja valmisteverotusta koskeva sääntely. Energia- ja valmisteverodirektiiveissä on muun muassa määritetty niiden piiriin kuuluvien hyödykkeiden, kuten nestemäisten polttoaineiden, vähimmäisverotasoista ja verotuksen rakenteesta¹³⁰.

Päästöperusteisten kulutusverojen käyttöönotolla voi olla moninaisia sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen liittyviä vaikutuksia. Käyttöönoton onnistumisen kannalta on keskeistä, että nämä vaikutukset tunnistetaan ja huomioidaan jo veron suunnitteluvaiheessa, ja toimista negatiivisten vaikutusten pienentämiseksi päätetään osana samaa kokonaisuutta. Muussa tapauksessa päästöperusteinen kulutusvero voi johtaa eriarvoisuuden lisääntymiseen. Sosiaalisen oikeudenmukaisuuden huomioiminen vaikuttaa myös veron yhteiskunnalliseen ja sitä kautta poliittiseen hyväksyttävyyteen.

Veron sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen liittyvät vaikutukset voidaan jaotella luvussa 3 esitettyjen oikeudenmukaisuusulottuvuuksien mukaisesti. Päästöveroja koskevassa tutkimuskirjallisuudessa resurssien ja toimintamahdollisuuksien jakautumiseen eli distributiiviseen oikeudenmukaisuuteen liittyvät vaikutukset ovat saaneet osakseen paljon huomiota. Menettelytapoihin ja päätöksentekoon keskittyvä proseduraalinen ja tunnustava oikeudenmukaisuus on sen sijaan jäänyt tutkimuksessa selkeästi vähemmälle huomiolle.

5.2.1 Päästöperusteisten kulutusverojen jako-oikeudellisia vaikutuksia

Päästöperusteisilla kulutusveroilla vaikutetaan resurssien ja toimintamahdollisuuksien jakautumiseen. Päästöveroilla ohjataan päästöjä aiheuttavaa kulutusta ja tuotantoa eli käytännössä sitä, kuka saa aiheuttaa päästöjä ja minkälaisella korvauksella. Päästöveromallia suunniteltaessa päätetään myös verotulojen käytöstä eli siitä, kenelle verosta saatavat taloudelliset hyödyt kohdistetaan. Päästöperusteiset verot vaikuttavat aina tulonjakoon. Vaikutukset vaihtelevat kuitenkin sen mukaan, minkälaisiin hyödykkeisiin veroja kohdistetaan.

Päästöperusteinen kulutusvero tyypillisesti nostaa kuluttajien hyödykkeistä maksamia hintoja ja vaikuttaa siten kuluttajien käytettävissä oleviin varoihin. Kehittyneissä maissa päästöverojen on todettu useimmissa tutkimuksissa olevan regressiivisiä eli kohdistuvan suhteellisesti ankarammin pieni- ja keski- kuin suurituloisiin¹³⁵. Päästöverojen regressiivisyyttä voidaan pitää sosiaalisen oikeudenmukaisuuden kannalta ongelmallisena siksi, että se voi vaikeuttaa entisestään heikoimmassa asemassa olevien ihmisten toimintamahdollisuuksia ja toimia prioritismin periaatteen vastaisesti. Regressiivisyys on seurausta siitä, että pieni- ja keskituloiset käyttävät suuremman osan tuloistaan päästöveron kohteena tyypillisesti olevaan energiaan ja polttoaineisiin eikä korvaavia päästöttömiä hyödykkeitä ole usein saatavilla tai ne vaativat kalliita alkuinvestointeja.

Kehittyvissä maissa tilanne saattaa tutkimusten mukaan olla jopa päinvastainen. Tämä johtuu siitä, että monissa kehittyvissä maissa polttoaineiden ja energian kulutus on keskittynyt vahvasti ylimpiin tuloluokkiin, jolloin näitä hyödykkeitä koskevat päästöverot kohdistuvat valtaosin suurituloisimpiin. Tällöin päästöverosta saattaa muodostua tulonjakovaikutuksiltaan jopa progressiivinen.¹³⁶ On kuitenkin huomattava, että vaikka päästöverosta ei aiheutuisi nykyisillä kulutustasoilla taakkaa kaikista köyhimmille, voi vero silti vaikeuttaa alimpien tuloluokkien nousua pois köyhyydestä, kun mahdollisuudet esimerkiksi liikennepolttoaineiden käytölle ja sitä kautta muun muassa töiden perässä liikkumiselle pienenevät entisestään.

Päästöperusteisten kulutusverojen tulonjakovaikutukset riippuvatkin useasta tekijästä eivätkä kaikki tutkimukset tue päästöperusteisten kulutusverojen regressiivisyyttä edes kehittyneiden maiden kohdalla. Tulonjakovaikutuksiin vaikuttavat olennaisesti mm. kilpailevien hyödykkeiden saatavuus, kysynnän ja tarjonnan joustot (erityisesti kysynnän hintajousto) sekä saastuttavan kulutuksen jakautuminen eri tuloluokkien kesken.¹³⁷ Näiden tekijöiden roolia tulonjakovaikutusten muodostumisessa on kuvattu seuraavalla sivulla kolmen käytännön esimerkin kautta. Tutkimustulosten hajontaa selittävät myös erot tutkimusten taustaoletuksissa sekä siinä huomioidaanko tutkimuksissa ainoastaan päästöveron suorat tulonjakovaikutukset vai myös verotulojen käytön kautta tapahtuva tulonjakovaikutusten kompensaatio.

Eri hyödykkeisiin kohdistuvien päästöperusteisten kulutusverojen tulonjakovaikutukset voivat siis olla keskenään erilaisia. Päästöverotuksen oikeudenmukaisuuteen voidaan kuitenkin vaikuttaa olennaisesti verotulojen käytön ja verojärjestelmän muiden parametrien kautta. Näitä keinoja on käsitelty tarkemmin jäljempänä luvussa 5.2.2

Tuloluokkien ohella on tärkeää huomioida myös muut erot eri kuluttajaryhmien välillä. Riippuen päästöperusteisen kulutusveron toteutuksesta ja soveltamisalasta sen vaikutukset voivat kohdistua eri tavoin esimerkiksi eri sukupuoliin, ikäryhmiin, ammattikuntiin tai alueisiin. Sukupuolittuneet vaikutukset voivat johtua sukupuolten välisten sosioekonomisten erojen ohella esimerkiksi siitä, että eri sukupuolet ovat eri tavoin riippuvaisia päästöverotettavista hyödykkeistä tai eri sukupuolilla on erilaiset päätöksentekomahdollisuudet kotitalouksien päästöintensiivisen kulutuksen suhteen¹³⁸. Ikäryhmä- ja ammattikuntakohtaisten sekä alueellisten vaikutusten taustalla voivat olla niin ikään erilaiset kulutustarpeet. Näistä yleisimmin tunnistettu lienee alueellinen ero liikennepolttoaineiden tarpeissa: siinä missä kaupungissa asuva voi korvata yksityisautoilua julkisella liikenteellä, ei maaseudulla usein ole vastaavaa mahdollisuutta¹³⁹.

Kuluttajien ohella päästöperusteiset kulutusverot vaikuttavat myös muihin tahoihin. Päästöverotuksesta aiheutuva korkeampi hinta heikentää suuripäästöisten hyödykkeiden kilpailuasemaa ja johtaa sen myötä muutoksiin hyödykkeiden kysynnässä. Tällä voi olla vaikutuksia sekä yrittäjien että työntekijöiden työllisyyteen ja tuloihin.¹⁴⁰ Eri elinkeinojen maantieteellinen keskittyminen saattaa puolestaan johtaa siihen, että toiset alueet kärsivät päästöveron vaikutuksista muita enemmän. Alueellisesti eroavia vaikutuksia on konkretisoitu sivulla 38 yksittäisen esimerkin kautta.

Alueellisten vaikutusten arvioinnissa tulee huomioida myös päästöveron globaalit vaikutukset. Vaikka päästöperusteinen kulutusvero kohtelee teoriassa samalla tavalla sekä kotimaista että ulkomaista tuotantoa, voi eri maiden toimijoilla olla käytännössä erilaiset mahdollisuudet selvittää hyödykkeiden todellisia päästöjä¹⁴¹. Tällöin osa tuontihyödykkeistä voi veromallin toteutuksesta riippuen joutua korkeamman verotuksen kohteeksi tai jopa kokonaan markkinoiden ulkopuolelle, mikäli hyödykkeen tuottaja ei kykene selvittämään hyödykkeen päästöjä vaaditulla tasolla. Molemmilla voi olla negatiivisia vaikutuksia muun muassa kehittyvien maiden vientituloihin ja työllisyyteen sekä näistä riippuvaisiin toimintamahdollisuuksiin. Lisäksi haittaverojen on pelätty johtavan tilanteeseen, jossa verotuksen kohteena oleva teollisuudenala siirtää tuotteisiin kohdistuvat verot jo ennestään heikossa asemassa olevien työntekijöiden kannettavaksi alentamalla näille maksettavia palkkoja veron aiheuttamien menetysten kompensoimiseksi¹⁴².

Toisaalta päästöveroa voidaan hyvin perustella nimenomaan globaalien päästöoikeuksien oikeudenmukaisella jaolla. Sekä tarveperusteisuuden että prioritismin periaatteita sovellettaessa kehittyneillä mailla nähdään olevan suurempi vastuu päästöleikkauksista ja niihin liittyvistä kustannuksista. Globaalissa pohjoisessa asetettavat päästöperusteiset kulutusverot ovat yksi keino kantaa tätä vastuuta, olettaen, että niiden hinta siirtyy näillä markkinoilla toimivien kuluttajien tai yritysten maksettavaksi. Lisäksi päästöverotus avaa lisääntyvien verotulojen muodossa mahdollisuuden kohdentaa varoja kehittyvien maiden tukemiseen siirtymässä.

Päästöperusteisen kulutusveron jako-oikeudellisia vaikutuksia arvioitaessa tulee myös huomioida eri sukupolvet, koska päästöveroilla on muiden päästöohjauskeinojen tavoin vaikutusta siihen, miten jäljellä oleva päästöbudjetti ja päästöihin sidotut toimintamahdollisuudet sekä ilmastotoimista aiheutuvat kulut jakautuvat nykyisten ja tulevien sukupolvien kesken. Tämä tulee ottaa huomioon muun muassa päästöveron tason määrityksessä, sillä eri sukupolvien edut ovat päästöverotuksessa lähtökohtaisesti ristiriidassa keskenään. Matalampi päästövero voi näyttäytyä nykykuluttajan näkökulmasta korkeaa veroa oikeudenmukaisempana vaihtoehtona, koska vero lähtökohtaisesti pienentää kuluttajan käytössä olevia varoja sitä enemmän mitä suurempi vero on, ellei tarjolla ole myös pienipäästöisiä korvaavia hyödykkeitä. Toisaalta matalampi päästöveron taso puolestaan siirtää päästöleikkaustaakkaa tuleville sukupolville ja voimistaa ilmastonmuutoksen negatiivisia vaikutuksia. Siksi nykyisiin sukupolviin mahdollisesti kohdistuvista taloudellista epätasa-arvoa lisäävistä negatiivisista tulonjakovaikutuksista tulisi huolehtia muilla tavoin kuin veron tasoa laskemalla. Keinoja tähän on esitelty seuraavassa luvussa.

5.2.2 Keinoja jako-oikeudenmukaisuuden lisäämiseksi

Päästöperusteisten kulutusverojen jako-oikeudelliseen oikeudenmukaisuuteen voidaan vaikuttaa erilaisilla politiikkatoimilla. Joissakin tutkimuksissa ratkaisuksi on esitetty progressiivista päästöveroa eli käytännössä matalamman päästöveron perimistä pienituloisilta¹⁵⁷. Tällainen veromalli voisi teoriassa olla mahdollinen esimerkiksi pelkkää energiaa koskevan päästöveron kohdalla, mutta laaja-alaisemman päästöperusteisen kulutusveron kohdalla se ei ole toteutuskelpoinen vaihtoehto, koska se vaatisi tulotason mukaan joustavaa hinnoittelua ja tulotason tunnistamista kulutustilanteissa. Yleisempi näkemys onkin, että jako-oikeudenmukaisuudesta tulisi huolehtia muilla keinoin kuin itse päästöveroa sopeuttamalla¹⁵⁸. Tässä keskeisimpiä keinoja ovat verotulojen käyttöön (myös korvamerkitsemiseen tai kierrätykseen, engl. revenue recycling) liittyvät toimet sekä koko verojärjestelmän progressiivisuuden vahvistaminen.

Koska kulutusperusteisen päästöveron käyttöönotto useimmiten kasvattaa valtion tai aluehallinnon verotuloja ainakin väliaikaisesti, avaa se mahdollisuuden allokoida varoja päästöveron oikeudenmukaisuutta lisääviin toimiin. OECD:n mukaan päästöverojen potentiaali hyvinvoinnin lisäämisessä voi toteutua vain jos verotulot laitetaan sosiaalisesti hyödylliseen käyttöön¹⁵⁹. Päästöverotulojen käyttömahdollisuudet jaetaan tutkimuskirjallisuudessa usein neljään eri kategoriaan:

• Ilmastoon liittymättömien julkisten menojen rahoittaminen

• Verotulojen korvamerkitseminen päästöleikkaustoimien, oikeudenmukaisen siirtymän ja sopeutumisen tukemiseen

• Muiden verojen laskeminen päästöverotuloja vastaavalla määrällä

• Päästöverotulojen jakaminen takaisin kotitalouksille¹⁶⁰

Kaikista verotulojen käyttökategorioista löytyy myös käytännön sovelluksia, ja eri vaihtoehtoja on analysoitu akateemisissa tutkimuksissa. Vaikka valtaosa tutkimuksista koskee suppeampaa (lähinnä fossiilisiin polttoaineisiin kohdistuvaa) päästöveroa, ovat tutkimustulokset relevantteja myös laajempaa päästöperusteista kulutusveroa ajatellen. Alla tutkimuksia on käsitelty kunkin verotulojen käyttökategorian osalta erikseen.

Ilmastoon liittymättömien julkisten menojen rahoittaminen

Monessa maassa käytössä olevien hiiliverojen tuotot on ohjattu osaksi valtion budjettia ilman verotulojen korvamerkitsemistä. Maailmanpankin arvion mukaan korvamerkitsemättömien tulojen osuus oli vuosina 2017–2018 noin 38 prosenttia kaikista hiiliverojen ja päästökauppajärjestelmien tuotoista.¹⁶¹ Varojen ohjaamista osaksi yleistä budjettia perustellaan usein tehokkuusnäkökulmalla: korvamerkitsemisen nähdään rajoittavan finanssipoliitiikkaa eli valtion mahdollisuuksia käyttää verovaroja tarkoituksenmukaisimpiin kohteisiin¹⁶².

Oikeudenmukaisuusnäkökulmasta päästöverotulojen ohjaaminen osaksi valtion budjettia voi kuitenkin olla epätoivottava vaihtoehto, jos päästöveron negatiiviset jako-oikeudenmukaisuusvaikutukset jäävät kokonaan kompensoimatta. Tällöin päästöveron käyttöönotto voi johtaa tilanteeseen, jossa verojärjestelmästä tulee kokonaistasolla aiempaa regressiivisempi. Ilman käyttöönoton yhteydessä sovittuja kompensointitoimia päästöverolle voi myös olla vaikeaa saada laajaa julkista hyväksyntää¹⁶³.

Energiatuotannon ja toimintamahdollisuuksien yhteyttä kuvaavassa kaaviossa on hahmoteltu konkreettisen esimerkin kautta, miten päästöverojen negatiivisia oikeudenmukaisuusvaikutuksia on mahdollista lieventää.¹⁶⁴

Verotulojen korvamerkitseminen päästöleikkaustoimien, siirtymän ja sopeutumisen tukemiseen

Verotulojen korvamerkitseminen esimerkiksi päästöjä vähentäviin toimiin tai hiilivapaiden teknologioiden kehittämiseen voi olla tehokas keino nopeuttaa hiilivapaan yhteiskunnan rakentamista. Jos näihin tarkoituksiin korvamerkittyjä varoja kohdennetaan heikommassa asemassa oleville tahoille, voidaan toimilla samanaikaisesti lisätä päästöverokokonaisuuden sosiaalista oikeudenmukaisuutta.

Käytännössä tämä voi tarkoittaa esimer­kiksi päästövähennyksiin tähtäävien inves­tointitukien kohdentamista pienituloisille kotitalouksille tai aloille, joiden kohdalla siirtymä edellyttää erityisen mittavia päästöleikkausinvestointeja. Päästöverotuloilla voidaan myös rahoittaa uudelleenkouluttautumistukia niille haavoittuvassa asemassa oleville työntekijöille ja yrittäjille, jotka menettävät murroksessa elinkeinonsa. Myös alueelliset, esimerkiksi elinkeinorakenteen uudistamiseen tähtäävät tuet voivat tulla kysymykseen, koska siirtymä voi alueen elinkeinorakenteen tai muiden erityispiirteiden vuoksi aiheuttaa tietyille alueille muita suurempia haasteita. Lisäksi päästöverotulojen kohdentamisella voidaan tukea ilmastotoimia niissä maissa, joissa ilmastonmuutoksen negatiiviset vaikutukset näkyvät Suomea voimakkaammin.

Verotulojen korvamerkitseminen päästövähennyksiä edistäviin toimiin on maailmalla verrattain yleistä. Maailmanpankin arvion mukaan lähes 42 prosenttia hiiliverojen ja päästökauppajärjestelmien tuotoista käytettiin ympäristötoimiin vuosina 2017–2018. Jos mukaan lasketaan laajemmin muutkin kehityshankkeet, nousee prosenttiosuus 53:een. Näiden toimien osuutta kasvattaa erityisesti EU:n päästökauppa, jonka tuloista noin 80 prosenttia on luokiteltu käytetyksi erilaisiin ympäristötoimiin ja kehityshankkeisiin.¹⁶⁵ Euroopan komission mukaan 80 prosentin osuus sisältää ilmasto- ja energiatarkoituksiin käytetyt varat. Eniten päästökauppatuloja käytettiin periodilla 2013–2017 uusiutuviin energialähteisiin ja energiatehokkuuden lisäämiseen.¹⁶⁶ Heikommassa asemassa olevia tukevien päästövähennystoimien osuutta ei Maailmanpankin tai Euroopan komission tilastoissa eritellä. Esimerkiksi Kaliforniassa päästökauppatuloja kohdennetaan sellaisiin päästöleikkaustavoitteita edistäviin hankkeisiin, jotka hyödyttävät erityisesti heikommassa asemassa olevia yhteisöjä¹⁶⁷.

Verotulojen korvamerkitsemisessä on hyvä kiinnittää varojen käyttökohteen ohella huomiota myös siihen, miten korvamerkitseminen käytännössä toteutetaan eli tapahtuuko korvamerkitseminen juridisella vai periaatteellisella tasolla. Päästöverotulojen kehitys ei ole suoraan sidoksissa muiden tukitoimien tarpeeseen ja kehitykseen, mistä johtuen näiden kahden juridinen sitominen toisiinsa voi johtaa epätehokkaaseen lopputulemaan, jossa tukitoimiin käytettävissä olevia varoja on tarpeeseen nähden joko liian vähän tai liian paljon¹⁶⁸. Siksi voi olla järkevämpää toteuttaa korvamerkitseminen periaatteellisella tasolla siten, että päästöveron yhteydessä päätetään sitovasti muista siirtymää ja sopeutumista tukevista politiikkatoimista, mutta näiden toimien budjettia ei sidota päästöverosta saataviin tuloihin.

Muiden verojen laskeminen päästöverotuloja vastaavalla määrällä

Muiden verojen laskeminen päästöverotuloja vastaavalla määrällä on etenkin ekonomistien suosittelema vaihtoehto päästöverotulojen käytölle. Talousteorian mukaan ansiotulovero ja yhteisövero laskevat työnteon ja investointien kannustimia, ja aiheuttavat siten vääristymiä talouteen. Samanaikaisesti toteutetun päästöveron käyttöönoton ja muiden verojen alentamisen nähdään siksi johtavan kaksoishyötyyn (engl. double dividend): verouudistuksella on mahdollista saavuttaa samanaikaisesti sekä päästövähennyksiä että taloudellisen aktiviteetin lisääntymistä.¹⁶⁹

Kaksoishyötyhypoteesia ja sen tausta-ajatusta verotuksen aiheuttamasta hyvinvointitappiosta (engl. deadweight loss) tai vääristymistä on kuitenkin syytä tarkastella kriittisesti. Hyvinvointitappion käsite perustuu teoreettiseen oletukseen täydellisistä markkinoista eikä esimerkiksi ota huomioon tarvetta vähentää erilaisia ulkoishaittoja. Oletus ei myöskään huomioi niitä sosiaalisia hyötyjä, joita verotuloilla saadaan aikaiseksi. Lisäksi se perustuu oletukseen siitä, että veronkevennykset johtaisivat aina selkeään työn tarjonnan ja investointien kasvuun. Työn tarjontaa¹⁷⁰ ja yritysten investointipäätöksiä¹⁷¹ käsittelevien tutkimusten perusteella näin ei kuitenkaan ole. Viimeiseksi kaksoishyötyhypoteesi sivuuttaa sen, että talouskasvu on toistaiseksi ollut vahvasti sidoksissa lisääntyneeseen resurssien käyttöön, ja on siten korkean aineellisen elintason maissa lähtökohtaisesti ristiriidassa ekologista kestävyyttä lisäävien tavoitteiden kanssa¹⁷².

Veronalennusten jako-oikeudenmukaisuusvaikutukset riippuvat pitkälti siitä, mitä veroja päästöveron käyttöönoton yhteydessä alennetaan, ja miten alennukset kohdennetaan. Erilaisten mallien vaikutuksia on tutkittu paljon. Yhteisöveron ja pääomatuloverojen alennuksilla on todettu olevan regressiivisiä vaikutuksia eli näiden verojen alentamisesta hyötyvät eniten suurituloisimmat. Tax Foundationin mallinnuksessa yhteisöveron lasku päästöveron käyttöönoton yhteydessä johti käytettävissä olevien tulojen laskuun yhdeksässä alimmassa tulodesiilissä. Suurituloisimman prosentin tulot sen sijaan kasvoivat.¹⁷³ Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan teettämän tutkimuksen tulokset olivat samansuuntaisia: yhteisö- ja pääomatuloverojen alennukseen perustuva päästöverotulojen kierrätys hyödytti mallinnuksessa lähinnä ylintä tulodesiiliä, jonka pääomatulot kasvoivat veronalennusten myötä.¹⁷⁴ Tulokset ovat loogisia ottaen huomioon yritysten omistuksen jakautumisen: kun valtaosa yrityksistä on ylimpiin tuloluokkiin kuuluvien omistuksessa, keventää yhteisöveron alentaminen lähinnä suurituloisten verotusta¹⁷⁵.

Ansiotuloveron alennus yhdessä päästöveron käyttöönoton kanssa voi sen sijaan johtaa myös progressiiviseen lopputulemaan. Tämä riippuu siitä, miten tuloveron alennukset kohdennetaan. Tasaisesti yli veroasteikon toteutettu ansiotuloveron alennus hyödyttää tutkimusten mukaan eniten suurituloisia ja johtaa siksi regressiiviseen lopputulemaan.¹⁷⁶ Jos ansiotuloveron alennukset sen sijaan kohdennetaan pienituloisimpiin tuloluokkiin, voi verouudistuksen kokonaisvaikutus muuttua progressiiviseksi.¹⁷⁷ On kuitenkin hyvä huomioida, ettei tuloveronalennusten kautta tapahtuvalla kompensaatiolla tavoiteta niitä pienituloisia, jotka eivät tulojen pienuudesta johtuen maksa tuloveroa.

Viime vuosina esillä on myös ollut luvussa 5.1.4 esitelty malli, jossa arvonlisäveroa laskettaisiin päästöveron käyttöönoton yhteydessä. Tällaisessa mallissa kulutusverot eivät kokonaisuudessaan nousisi, mistä johtuen uudistus voisi olla tulonjakovaikutuksiltaan melko neutraali.¹⁷⁸

Tulonjakovaikutusten ohella veroleikkauskeskustelussa tulee huomioida se, ettei päästöverotulojen voida olettaa pysyvän samansuuruisina vuodesta toiseen. Vaikka päästöverokertymä voi alkuvuosina veron porrastuksista johtuen olla jopa kasvava, johtavat tehokkaasti toimivat päästöverot aina päästöjä aiheuttavan kulutuksen laskuun ja tämän seurauksena myös verokertymät laskevat ajan myötä. Siksi päästöveroihin nojaava veronalennusten rahoitus ei ole pitkällä aikavälillä kestävää.¹⁷⁹ Suomessa liikenne- ja lämmityspolttoaineiden verotulojen on arvioitu laskevan 650 miljoonalla eurolla vuoteen 2030 mennessä, vaikkei päästöveroja kiristettäisi lainkaan¹⁸⁰. Tuoreemmassa, myös auto- ja ajoneuvoverojen laskun sisältävässä arviossa, liikenteen verotulojen alenemaksi ennustetaan 1,1 miljardia euroa¹⁸¹. Maailmanpankin arvion mukaan alle 6 prosenttia kaikista päästöverojen ja päästökauppajärjestelmien tuotoista oli ohjattu veronalennuksiin vuosina 2017–2018.¹⁸²

Päästöverotulojen jakaminen takaisin kotitalouksille

Päästöveron negatiivisia tulonjakovaikutuksia voidaan kompensoida jakamalla päästöverotulot tai osa niistä takaisin kotitalouksille. Käytännössä palautus on mahdollista toteuttaa esimerkiksi olemassaolevien sosiaalitukien korotuksina, suoraan kuluttajille maksettavina palautuksina tai esimerkiksi veroista haettavana vähennyksenä. Oikeudenmukaisuusvaikutusten näkökulmasta valitulla teknisellä palautusmekanismilla ei ole suurta merkitystä.

Pienituloisille kohdennettujen verotuottopalautusten tulonjakovaikutukset ovat useimmiten selvästi progressiivisia. Tutkimuksissa on löydetty näyttöä, että päästöveron regressiiviset vaikutukset kumoutuvat jo sillä, että päästöverotuloista 15–17 prosenttia jaetaan takaisin pienituloisimmille. Tämän perusteella verotulojen kohdennettuja palautuksia pienituloisille voidaan pitää tehokkaana keinona päästöveron sosiaalisen oikeudenmukaisuuden lisäämiseksi. Hallinnollisesti pienituloisille kohdennetut palautukset on kustannustehokkainta toteuttaa kunkin valtion olemassaolevia tukijärjestelmiä hyödyntäen¹⁸³ – joskin tähän vaihtoehtoon liittyy jälleen riski siitä, etteivät kaikki päästöverojen negatiivisista vaikutuksista kärsivät ole olemassa olevien tukijärjestelmien piirissä. Suomessa olemassa olevien tukijärjestelmien hyödyntäminen tarkoittaisi käytännössä sitä, että päästöveron vaikutuksia kompensoitaisiin korottamalla sosiaalitukia, jolloin moni pienituloinen palkansaaja jäisi kompensaation ulkopuolelle. Lisäksi sosiaalitukien korotukseen liittyy sama kestävyysongelma kuin veron kevennyksiin: päästöverotulojen laskiessa korkeampien tukien maksaminen voi vaikeutua ja kerran tehdyille korotuksille tulisi löytää rahoitus muualta.

Päästöverotulojen palautus on myös mahdollista toteuttaa kaikille kuluttajille maksettavan hiiliosingon muodossa (engl. carbon dividend tai carbon rebate). Hiiliosingosta puhuttaessa viitataan useimmiten kaikille kuluttajille tasasuuruisena tehtävään palautukseen, mutta hiiliosinko on mahdollista toteuttaa myös siten, että sen suuruus riippuu tuloluokasta. Käytännössä pienituloisille voidaan siis maksaa suurituloisia suurempaa hiiliosinkoa. Tällainen malli on toki hallinnollisesti raskaampi kuin tasasuuruinen hiiliosinko. Teknisesti palautus voidaan toteuttaa suoran rahansiirron lisäksi esimerkiksi veroilmoituksella haettavana kaikille myönnettävänä hyvityksenä.

Hiiliosinko on todettu tulonjakovaikutuksiltaan selkeästi progressiiviseksi myös silloin, kun kyse on tasasuuruisesta hiiliosingosta¹⁸⁴. Progressiivisuus perustuu siihen, että vaikka päästövero aiheuttaa usein suurituloisille suhteellisesti pienemmän rasitteen, maksavat suurituloiset päästöveroja absoluuttisesti pienituloisia enemmän. Tällöin tasamääräiset palautukset johtavat pienituloisten kohdalla käytössä olevien tulojen kasvamiseen (verrattaessa tilanteeseen, jossa päästöveroa ei peritä lainkaan).¹⁸⁵ Hiiliosingon keskeisimmäksi eduksi luetaan sen horisontaalinen kattavuus: siinä missä valtion tuloveronalennus hyödyttää vain niitä tulonsaajia, joiden tuloista peritään tuloveroa, ja sosiaalietuuksien korottaminen ko. etuuksien piirissä olevia, on hiiliosingolla mahdollista tavoittaa kaikki em. ryhmät.¹⁸⁶

Vaikka hiiliosinkoa ja muita palautuksia on tutkittu melko laajasti, löytyy niistä vielä vähänlaisesti käytännön kokemuksia. Maailmanpankin mukaan suoriin tukiin käytettiin vuosina 2017–2018 alle 3 prosenttia kaikista käytössä olevien päästöverojen ja päästökauppajärjestelmien verotuloista¹⁸⁷. Hiiliosinko on tällä hetkellä käytössä ainoastaan Sveitsissä ja osassa Kanadan provinsseja. Sveitsissä palautus on toteutettu pakolliseen terveysvakuutukseen kytkettynä palautuksena, ja useassa Kanadan provinssissa palautus tapahtuu veroilmoituksella haettavan vähennyksen muodossa. Yhdessäkään hiiliosinkojärjestelmässä palautukset eivät kata kaikkia hiiliveron tuottoja.¹⁸⁸ Hiiliosingon käyttöönottoa on hiljattain esitetty myös Nigeriassa, missä hiiliosingon on esitetty yhdessä polttoaineisiin kohdistettavan päästöveron kanssa tarjoavan ratkaisuja sekä ilmastonmuutoksen että köyhyyden vastaiseen työhön¹⁸⁹.

5.2.3 Verotulojen käyttötapojen keskeiset erot ja soveltuvuus

Verotulojen käyttömahdollisuuksia vertailtaessa on hyvä ottaa huomioon, ettei sama käyttö- tai kompensointitapa välttämättä sovi kaikkien päästöperusteisten kulutusverojen kanssa sovellettavaksi. Merkitystä on muun muassa sillä, kuinka laaja-alaisesta verosta on kyse, ja kuinka suurelle joukolle verosta aiheutuu negatiivisia vaikutuksia. Hiiliosinko tai kohdennetut veronalennukset voivat esimerkiksi olla potentiaalinen keino kompensoida laaja-alaisen päästöperusteisen kulutusveron negatiivisia tulonjakovaikutuksia, mutta niitä tuskin olisi tarkoituksenmukaista ottaa käyttöön kapea-alaisen päästöveron, kuten lentoveron, kohdalla.

Käyttö- ja kompensointikeinojen välillä on selkeitä eroja. Verotulojen ohjaamisella osaksi valtion budjettia saavutetaan joustavuutta varojen käytön suhteen, mutta sosiaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta tämä vaihtoehto näyttäytyy heikoimpana, sillä vaihtoehtoon ei liity minkäänlaista päästöveron negatiivisia oikeudenmukaisuusvaikutuksia kompensoivaa piirrettä. Verotulojen korvamerkitsemisellä verotuloja on sen sijaan mahdollista ohjata heikommassa asemassa olevien tahojen tukemiseen siirtymässä, ja korvamerkitseminen on ainoa keino, jolla on mahdollista saada aikaan myös Suomen rajojen ulkopuolelle ulottuvia oikeudenmukaisuusvaikutuksia. Kansallisesti päästöveron negatiivisiin tulonjakovaikutuksiin on helpointa vastata palauttamalla osa päästöveroista kuluttajille joko veronalennusten, sosiaalitukikorotusten tai hiiliosingon muodossa. Palautusmuodoista jokainen on mahdollista toteuttaa siten, että päästöverokokonaisuuden vaikutukset muuttuvat progressiivisiksi. Veronalennusten kohdalla edellytyksenä on veronalennusten kohdentaminen pienituloisille.

Tuloveronalennusten etuihin voidaan lukea toteutuksen yksinkertaisuus. Myös sosiaalietuuksien korotus olisi hallinnollisesti helppoa, koska se ei vaatisi uusien tukimekanismien kehittämistä. Sekä veronkevennysten että sosiaalitukien korotuksen heikkoutena voidaan puolestaan pitää niiden rahoituksen kestävyyttä tilanteessa, jossa päästöverotulot alkavat laskea, koska näitä toimia on haastavampi toteuttaa määräaikaisina. Veronkevennyksillä ja sosiaalitukien korotuksilla ei myöskään saavuteta kaikkia kasvavista päästöveroista kärsiviä, koska nämä verotulojen kierrätysmuodot edellyttävät joko verotettavia tuloja tai sosiaalietuuksien piirissä olemista. Horisontaalisessa oikeudenmukaisuudessa hiiliosinko pärjääkin veronalennuksia ja sosiaalietuuksien korotuksia paremmin, koska universaalina palautuksena se kohtelee myös saman tulotason omaavia henkilöitä yhdenvertaisesti riippumatta siitä, mistä henkilön tulot koostuvat. Toisaalta olemassaolevia rakenteita hyödyntävinä ratkaisuina veronalennukset ja sosiaalitukien korotukset voivat olla hallinnollisesti kustannustehokkaampia vaihtoehtoja.

Jos oikeudenmukaisuustarkastelussa otetaan globaali katsantokanta, voivat kansallisia tulonjakovaikutuksia kompensoivat palautusmekanismit näyttäytyä myös epäoikeudenmukaisina. Etenkin hiiliosingon voidaan katsoa käytännössä johtavan ilmaisiin kuluttajakohtaisiin päästökiintiöihin, kun tietty osuus maksetuista päästöveroista palautuu järjestelmässä kuluttajalle. Tätä on helppo pitää saastuttaja maksaa -periaatteen vastaisena. Toisaalta hiiliosinko ei vähennä kuluttajien kannustetta leikata päästöjään, koska kuluttajan on mahdollista omalla käyttäytymisellään vaikuttaa maksettavaksi tulevien päästöverojen määriin, kun taas hiiliosingon määrä on kuluttajan toimista riippumaton. Tästä näkökulmasta hiiliosingossa ei varsinaisesti ole kyse ilmaisesta päästökiintiöstä.

Jako-oikeudenmukaisuuteen liittyvien tosiasiallisten vaikutusten ohella myös päästöverokokonaisuuden koetulla oikeudenmukaisuudella on merkitystä. Ilman riittävää julkista tukea ja poliittista hyväksyttävyyttä uudistusta on vaikea toteuttaa, ja toteutuessaankin uudistus tarvitsee riittävän vankan tuen säilyäkseen ylivaalikautisena kestävänä ratkaisuna. Sekä IMF että Carbon Pricing Leadership Coalition pitävät hiiliosinkoa tästä näkökulmasta hyvänä verotulojen kierrätysmenetelmänä. Carbon Pricing Leadership Coalitionin mukaan hiilosingon tuomat välittömät ja konkreettiset edut lisäävät päästöverokokonaisuuden kestävyyttä.¹⁹⁰ IMF puolestaan lukee hiiliosingon eduksi sen, että hiiliosinko hyödyttää merkittävän isoa osaa väestöstä, eikä siihen liity riskiä, että kuluttajat kokisivat hallituksen hukkaavan verotuloja.¹⁹¹ Vuonna 2019 myös iso joukko tunnettuja ekonomisteja ilmaisi tukensa tasasuuruiselle hiiliosingolle¹⁹². Tässäkin kannanotossa hiiliosinkoa perusteltiin oikeudenmukaisuuteen ja poliittiseen toteutuskelpoisuuteen liittyvillä näkökulmilla.

Ottaen huomioon eri varojenkäyttövaihtoehtojen oikeudenmukaisuus- ja toteutuskelpoisuusnäkökulmat, potentiaalinen ratkaisu voisi olla järjestelmä, jossa osa laaja-alaisella päästöperusteisella kulutusverolla kerätyistä verovaroista palautettaisiin kuluttajille hiiliosingon muodossa ja osa käytettäisiin siirtymää tukeviin toimiin. Hiiliosinko kohtelisi tasa-arvoisesti eri tulonsaajia tulotyypistä riippumatta ja koska sen määrä olisi sidottu päästöverotuottojen kehitykseen, ei hiiliosinkoon liity yhtä suuria rahoituksen kestävyysongelmia kuin vaikeasti peruttaviin veronalennuksiin tai sosiaalitukien korotuksiin. Hiiliosingon avulla verouudistuksesta olisi mahdollista tehdä maan sisäisten tulonjakovaikutusten osalta progressiivinen, vaikkei palautus kattaisi 100 prosenttia päästöverotuloista¹⁹³. Muita jako-oikeudellisia vaikutuksia olisi puolestaan mahdollista kompensoida kohdistamalla tukia esimerkiksi niihin alueisiin ja ammattiryhmiin, joille siirtymä aiheuttaa erityisiä haasteita. Globaalin oikeudenmukaisuuden lisäämiseksi osa päästöverotuloista tulisi allokoida kehittyvien maiden tukemiseen ilmastotoimissa.

Kapea-alaisemman päästöperusteisen kulutusveron kohdalla myös arvonlisäveron alennus voisi olla harkinnan arvoinen kompensointikeino, vaikkakin siihen liittyy samoja rahoituksen kestävyysongelmia kuin muihinkin veronkevennyksiin. Arvonlisäveron alennus voisi tulla kysymykseen esimerkiksi maataloustuotteita tai laajemmin elintarvikkeita koskevan veron kohdalla, koska näissä hyödykeryhmissä isompipäästöiselle hyödykkeelle (esimerkiksi liha) on usein olemassa pienempipäästöinen korvaava hyödyke (esimerkiksi kasvisproteiini). Elintarvikkeiden arvonlisäveroa alentamalla pienipäästöisten elintarvikkeiden hinta laskisi samalla, kun uusi päästövero nostaisi suuripäästöisten elintarvikkeiden hintaa, jolloin kulutusta saataisiin ohjattua kohti kestävämpiä vaihtoehtoja ilman, että elintarvikkeiden kustannukset välttämättä nousisivat kokonaistasolla. Oikeudenmukaisuusnäkökulmasta arvonlisäveron alentamista puoltaa se, että kyseessä on regressiivinen vero. Hyvin kapea-alaisen päästöveron, kuten lentoveron, kohdalla myös varojen ohjaaminen osaksi valtion budjettia ilman korvamerkitsemistä tai kompensointitoimia voi olla perusteltua etenkin, jos verotuottojen ja verosta aiheutuvien negatiivisten oikeudenmukaisuusvaikutusten odotetaan jäävän vähäisiksi.

Riippumatta siitä, päätetäänkö päästöperusteisen kulutusveron vaikutuksia kompensoida jollain yllä kuvatuista keinoista, tulee käyttöönottoa suunniteltaessa kiinnittää huomiota siihen, miten uusi vero vaikuttaa koko verojärjestelmän oikeudenmukaisuuteen. Päästöperusteisten kulutusverojen lisääntyessä on tehtävä toimia verojärjestelmän progressiivisuuden lisäämiseksi.

5.2.4 Proseduraalisen oikeudenmukaisuuden vahvistaminen

Päästöperusteista kulutusveroa suunniteltaessa on tärkeää kiinnittää veromallin ominaisuuksien ohella huomiota myös siihen, että suunnitteluprosessi on reilu ja läpinäkyvä, ja siinä kuullaan laajasti eri tahojen näkemyksiä. Tämä ei pelkästään lisää prosessin oikeudenmukaisuutta, vaan voi samalla merkittävästi parantaa veron sosiaalista hyväksyttävyyttä ja verouudistuksen onnistumismahdollisuuksia.

Päätöksentekoprosessiin liittyvä proseduraalinen oikeudenmukaisuus ei ole ollut päästöverotutkimuksessa yhtä paljon esillä kuin jako-oikeudenmukaisuuden alle sijoittuvat tulonjako- ym. kysymykset. Sidosryhmien kuuleminen ja sitouttaminen on kuitenkin tunnistettu päästöverouudistuksen onnistumisen kannalta merkittäväksi tekijäksi useissa selvityksissä. IMF on arvioinut aiempien hiilen hinnoittelualoitteiden pohjalta, että laajat sidosryhmäkuulemiset ovat yksi neljästä uudistuksen onnistumisen kannalta kriittisestä tekijästä. Muina keskeisinä tekijöinä IMF listaa hiiliveron käyttöönoton jälkeisistä korotuksista varmistumisen, verotulojen oikeudenmukaisen käytön sekä haavoittuville ryhmille suunnatun tuen.¹⁹⁴ Sekä Maailmanpankki¹⁹⁵ että Carbon Pricing Leadership Coalition¹⁹⁶ painottavat sidosryhmäsitouttamisen merkitystä poliittisen tuen ja kestävyyden saavuttamisessa. Molempien mukaan jatkuva, laaja ja syvällinen sidosryhmäyhteistyö auttaa ymmärtämään uudistuksen eri tahoissa herättämiä huolia ja ottamaan niitä paremmin huomioon suunnitteluprosessissa. Maailmanpankki korostaa lisäksi läpinäkyvyyden ja osallisuuden roolia, ja kannustaa laajapohjaiseen, eri puolueet, toimialat, mediat, järjestöt ja kansalaisryhmät huomioivaan sidosryhmätyöhön.

Eri sidosryhmien laaja osallistaminen voi edellyttää monenlaisten mekanismien käyttöönottoa. Vaikka monet poliittiset prosessit ovat erilaisten avoimien konsultaatioiden ja ja muiden formaalien vaikutuskanavien kautta teoriassa avoimia kaikille, tulevat niiden kautta kuulluksi lähinnä eri asiantuntijatahot ja eturyhmät. Haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien osallistaminen vaatii muunlaisia osallistamiskeinoja.¹⁹⁷ Viime vuosina laajaa osallisuutta on pyritty useissa maissa vahvistamaan erilaisten ilmastotoimiin keskittyvien kansalaispaneelien (engl. citizen assembly) avulla. Kansalaispaneeleja on perustettu mm. Ranskassa ja Iso-Britanniassa. Suomessa vastaavan kansalaispaneelin perustamista on esittänyt ympäristöministeriön toimeksiannosta ilmastolain kytkentöjä muuhun lainsäädäntöön sekä perus- ja ihmisoikeuskysymyksiin selvittänyt työryhmä¹⁹⁸. Vastavaa, joskin lyhyempikestoista kansalaisraatia on myös hyödynnetty osana Turun yliopiston hanketta, jossa selvitettiin kansalaisten näkemyksiä päivityksen alla olevan ilmastosuunnitelman piiriin kuuluvista päästövähennystoimista ja niiden oikeudenmukaisuudesta¹⁹⁹.

Ongelma ei koske yksin Suomea, vaan on yleinen myös muissa maissa: pääomien ja varallisuuden kevyt verotus on johtanut varallisuuden merkittävään keskittymiseen myös muualla maailmassa²⁰⁴. Tasaveromuotoisten päästöverojen lisääntyessä muun verotuksen painopistettä tulisi siirtää työn, kulutuksen ja tuotannon verottamisesta pääomatulojen ja varallisuuden verottamiseen. Muussa tapauksessa verotuksen progressiivisuus vähenee entisestään. Tarve pääomien ja pääomatulojen tehokkaammalle verotukselle on tunnistettu useissa asiantuntijaraporteissa – viimeisimpänä World Economic Forumin koronaepidemian jälkeistä taloutta käsittelvässä selvityksessä²⁰⁵.

Hiilitulleilla (engl. carbon border adjustment mechanism²⁰⁶) tarkoitetaan tyypillisesti hiilidioksidipäästöihin perustuvaa tullimaksua tai veroa, joka peritään sellaisista ulkomaisista tuontituotteista, joihin ei ole tuotantomaassa kohdistunut lainkaan tai riittävän suurta päästömaksua²⁰⁷. Tällä tavalla pyritään ehkäisemään niin sanottua hiilivuotoa ja vähentämään päästöjä tuotantomaissa. Hiilivuodolla tarkoitetaan tilannetta, jossa ilmastopolitiikka johtaa päästöjä aiheuttavan tuotannon siirtymiseen lievemmän sääntelyn maahan, jolloin todellisten päästövähennysten sijaan päästöjen lähde vain siirtyy.

Hiilitulleihin kytkeytyy vahvasti sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ulottuvuus. Ensinnäkin kansainvälisen kaupan dynamiikkaa muuttamalla ne vaikuttavat erilaisten resurssien ja sitä kautta toimintamahdollisuuksien jakautumiseen maiden kesken ja maiden sisällä (distributiivinen oikeudenmukaisuus). Toisekseen niiden käyttöönotossa tulee tunnistaa, tunnustaa ja ottaa huomioon hiilitullien kohteena olevien haavoittuvien ryhmien näkökulmat (proseduraalinen oikeudenmukaisuus).

Hiilitulli on jo pitkään ilmastopolitiikassa ja ympäristötaloustieteessä käytetty käsite, mutta käytännössä niiden käyttö on ollut hyvin marginaalista²⁰⁸. Ne ovat olleet EU:ssa esillä aiemminkin, mutta ehdotukset eivät ole ottaneet tuulta alleen²⁰⁹. Tilanne voi olla muuttumassa laajemminkin, sillä hiilitullien käyttöönotto on ollut EU:n lisäksi esillä muun muassa Yhdysvalloissa²¹⁰ ja Japanissa²¹¹, minkä lisäksi ainakin Kanada on suhtautunut myönteisesti Britannian aikeisiin edistää asiaa G7-maiden kesken²¹². American Journal of International Law -julkaisun artikkelissa vuodelta 2019 arvioidaan, että olosuhteet hiilitullien käyttöönotolle ovat muuttuneet aiempaa otollisemmiksi kolmesta syystä: Ensinnäkin maailmankauppa on muutenkin käymistilassa, eikä protektionismiksi tulkittavien toimien suhteen olla niin varovaisia tai herkkiä kuin aiemmin. Toisekseen kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa on saatu tärkeimmät päätökset tehtyä, joten riski siitä, että tullit haittaisivat näitä YK:n alaisuudessa käytäviä neuvotteluja on pienentynyt. Kolmas peruste on päästödatan tarkempi ja kattavampi seuranta, joka vähitellen mahdollistaa tullien mitoittamisen siten, että ne vastaavat todellisia päästöjä.²¹³ Myös maailman valuuttarahasto IMF on hiljattain ilmaissut tukensa hiilitullien käyttöönotolle²¹⁴, ja sen julkaisemassa päästöverotusta Aasiassa käsittelevässä raportissa tunnistetaan EU:n tai muiden merkittävien toimijoiden käyttöönottamat hiilitullit mahdollisuutena edistää päästöjen hinnoittelua Aasian maissa²¹⁵.

Ajatuspaja Sandbag arvioi omassa analyysissään²¹⁶ joulukuussa 2019, että hiilitullit ovat nousseet EU:n agendalle muun muassa päästökaupan viimeaikaisen kehityksen ja tulevien kiristysten vuoksi. Ilmastopolitiikan tulevasta kiristymisestä seuraava ja osin jo toteutunut päästökaupan hintatason nousu kasvattaa hiilivuotoriskiä, johon on perinteisesti vastattu kahdella toimenpiteellä: jakamalla ilmaisia päästöoikeuksia niin sanotuille hiilivuotoaloille sekä antamalla kansallisia helpotuksia paljon sähköä käyttävälle teollisuudelle. Varsinkin alunperinkin väliaikaiseksi tarkoitetulle ilmaisjaolle tarvitaan vaihtoehtoja päästötavoitteiden kiristyessä, ja hiilitullit ovat yksi tällainen vaihtoehto. Toinen tekijä hiilitulleihin kohdistuvan mielenkiinnon lisääntymiselle on analyysin mukaan ilmastotoimien, ja erityisesti päästöjen hinnoittelun, hidas ja epätasainen eteneminen globaalisti.

EU-komissio antoi joulukuussa 2019 tiedonannon²¹⁷ niin sanotusta vihreän kehityksen ohjelmasta, joka sisältää useita toimenpiteitä EU:n ilmastopolitiikan kiristämiseksi. Tiedonannossa todetaan, että jos ilmastotavoitteita ei kiristetä vastaavalla tavalla EU:n ulkopuolella, komissio tulee esittämään hiilitullien tai niitä vastaavan mekanismin käyttöönottoa. Komission mukaan hiilitullien päätavoitteena on hiilivuodon estäminen, mutta niiden tulee myös tukea vihreän kehityksen ohjelman tavoitetta hiilineutraalin talouteen siirtymisestä tavalla, joka on kustannustehokas, oikeudenmukainen sekä sosiaalisesti tasapainoinen ja tasapuolinen²¹⁸. Toteutuksen yksityiskohdat ovat vielä auki ja komission esityksen on määrä valmistua kesällä 2021, jolloin käyttöönotto voisi tapahtua vuoden 2023 alussa.

Heinäkuussa 2020 Eurooppa-neuvostossa tehdyn linjauksen²¹⁹ mukaan hiilitulleista on määrä tulla muovia ja digialan yrityksiä koskevien uusien maksujen ja verojen ohella yksi EU:n yhteisen varainhankinnan väline (ns. “uusi oma vara”). Komissio on arvioinut²²⁰, että hiilitullit voisivat tuottaa toteutustavasta riippuen 5–14 miljardia euroa vuodessa. Suomen valtioneuvoston teettämässä ja Etlan, Syken, MIT:n ja Helsingin yliopiston tutkijoiden toteuttamassa niin sanotussa VNTEAS-selvityksessä käytettyjen esimerkkimallien tuotot vaihtelivat hieman alle yhdestä peräti 25 miljardiin euroon koko unionin tasolla²²¹. Suuret vaihteluvälit osoittavat, kuinka suuri vaikutus erilaisilla toteutukseen liittyvillä yksityiskohdilla on lopputulokseen ja toisaalta myös kuinka suuria epävarmuuksia asiaan liittyy. Fiskaalisten tavoitteiden korostuminen hiilitullien kohdalla on herättänyt huolta EU:n perimmäisistä tarkoituksista: esimerkiksi WTO:ssa on käyty keskustelua siitä, liittyykö EU:n motivaatio sittenkään ilmastonsuojeluun²²². On myös arvioitu, että hiilitullien yksipuolisuus ja epäoikeudenmukaisuus aiheuttavat riskin vastatoimista tai kauppasodasta, jonka vaikutukset olisivat paljon suurempia kuin tullien vaikutukset²²³.

Komission esittämä aikataulu jo 2023 käynnistyvästä järjestelmästä on varsin kireä, joskin ilmastokriisin torjunnan kiireellisyydestä johtuen myös perusteltu. Se kuitenkin tarkoittaa myös sitä, että aikaa on niin vähän, että komission vihreän kehityksen ohjelman esittämä hiilitullien ehdollisuus on melko teoreettista, ja muiden maiden on käytännössä vaikea ehtiä muuttamaan politiikkaansa niin, ettei hiilitulleille olisikaan tarvetta. Toisaalta monet EU:n tärkeät kauppakumppanit (muun muassa Etelä-Korea, Japani ja Kiina) ovat syksyn 2020 ja kevään 2021 aikana²²⁴ ilmoittaneet uusista, aiempaa kireämmistä ilmastotavoitteista. Lisäksi Kiinan päästökauppajärjestelmä käynnistyi alkuvuodesta 2021²²⁵, joskin sen ohjaava vaikutus on jo ehditty kyseenalaistaa²²⁶. Myös Venäjän Sahalinin alueella on aloitettu päästöjen hinnoitteluun liittyvän kokeilun suunnittelu²²⁷. On vielä epäselvää, miten hiilen hinnoitteleminen erilaisin tavoin käytännössä vaikuttaisi EU:n hiilitullien soveltamiseen tai siihen, miten erilaisia kokeiluja tekevät maat suhtautuvat EU:n hiilitullihankkeeseen esimerkiksi maailmankauppajärjestö WTO:ssa.

Myös hiilitullien oikeudenmukaisuus nousee esiin EU:n ulkopuolisessa näkökulmassa. Muun muassa Action Aid -järjestö on vaatinut²²⁸, ettei hiilitullien tulisi koskea kaikkein köyhimpien maiden vientiä, joka on nykyisin vapautettu tullimaksuista Everything But Arms -ohjelmassa²²⁹. Lisäksi järjestö kantaa huolta siitä, että jos hiilitullien välttämisen kriteerinä olisi hiilen hinnoitteluun perustuva ilmastopolitiikka, ne voisivat ajaa kehittyviä maita huonosti suunniteltuihin ja vaikutuksiltaan regressiivisiin päästöveroihin, joista kärsisivät ennen kaikkea köyhimmät kotitaloudet. Järjestön arvion mukaan EU:n tulisikin huomioida hiilitullien suunnittelussa viisi periaatetta, jotka ovat 1) globaalin ympäristöhyödyn tavoitteleminen, 2) yhteensopivuus kehityspolitiikan kanssa, 3) oikeudenmukaisuus päästövähennysvelvoitteissa, 4) nykyiset sitoumukset köyhimpien maiden vapaakaupan suhteen sekä 5) köyhimpien kotitalouksien huomioiminen sekä kehittyvissä maissa että EU:ssa.

On myös esitetty, että onko kehitysmaita kohtuutonta rangaista fossiilisesta energiantuotannosta, jota teollisuusmaat ovat vielä hiljattain tukeneet muun muassa kehitysavun nimissä²³⁰? Hiilitullit eivät olisi neutraaleja myöskään siinä mielessä, että länsimaiden hiilivoimalat ovat suurelta osin käyttöikänsä loppupuolella, kun taas esimerkiksi Kiinassa ja Intiassa paljon uusia voimaloita, joiden käytöstä hiilitullit käytännössä rankaisisivat²³¹.

Kehittyvien maiden näkökulmasta hiilitulleja on kritisoitu²³² myös väittämällä, että ne ovat Pariisin ilmastosopimuksen hengen vastaisia. Pariisin sopimus perustuu periaatteeseen siitä, että jokainen maa asettaa itse omat tavoitteensa mahdollisuuksiensa mukaan. Tämä yhteisten mutta eriytettyjen vastuiden periaate huomioi maiden erilaiset valmiudet ilmastotoimiin, ja tällä oli tärkeä rooli siinä, että kehittyvät maat sitoutuivat sopimukseen. Tämän periaatteen sivuuttaminen nostettiin esiin muun muassa Ecuadorin banaanituottajien vastauksessa EU-komission konsultaatioon²³³. Pariisin sopimuksen tulkinta ei ole tältä osin yksiselitteistä, mutta sen on katsottu tarkoittavan hiilitullien tapauksessa ainakin poikkeuksia vähiten kehittyneille maille²³⁴. Maiden kohteluun liittyy muitakin tasapuolisuuskysymyksiä. Esimerkiksi IMF kysyy omassa raportissaan²³⁵, rankaisisivatko hiilitullit epäreilusti niitä maita, jotka ovat valinneet ilmastopolitiikkaan jonkin muun tavan kuin hiilen hinnoittelu. Toisaalta energia- ja ilmastopolitiikkaan erikoistunut ajatuspaja Sandbag²³⁶ perustelee hiilitullien tarvetta juuri sillä, että Pariisin sopimuksen rakenteen vuoksi kansalliset erot pysyvät suurina eikä globaalia hiilen hinnoittelujärjestelmää ole näköpiirissä.

Suhtautuminen hiilitulleihin vaihtelee EU:n sisäisessä keskustelussa. Jo komission ensimmäisessä konsultaatiossa keväällä 2020 saamista lausunnoista²³⁷ ilmeni, että hiilitullien edistäminen johtaa todennäköisesti kiistaan päästökaupan ilmaisjaon tulevaisuudesta. Sama kahtiajako näkyi Euroopan parlamentissa, kun se hyväksyi hiilitulleja koskevan päätöslauselman maaliskuussa 2021: ilmaisjaon lopettamista koskeva kohta hylättiin tiukan äänestyksen jälkeen²³⁸.

Hiilitullien sijaan EU:ssa on tähän asti pyritty ehkäisemään hiilivuotoa kahdella tavalla: jakamalla osa päästökauppaoikeuksista ilmaiseksi hiilivuodon uhkaamilla toimialoilla sekä sallimalla niin sanottu päästökauppakompensaatio, eli valtion tuki runsaasti sähköä käyttävälle teollisuudelle²³⁹. Erään arvion mukaan ilman rajoituksia hiilivuoto aiheuttaisi esimerkiksi sementtiteollisuudessa globaalin työllisyyden ja globaalien päästöjen lisääntymistä tuotannon siirtyessä sekä päästöjen että työvoiman hyödyntämisen näkökulmasta vähemmän tehokkaisiin maihin²⁴⁰. Ilmaisjakoa ja päästökauppakompensaatiota voidaan kuitenkin pitää saastuttaja maksaa -periaatteen vastaisina.

On myös ollut vaikea osoittaa, kuinka paljon hiilivuotoa – jos lainkaan – EU:n ilmastopolitiikasta on aiheutunut²⁴¹. On esimerkiksi arvioitu, ettei vuoto olisi kovin merkittävää ilman ilmaisjaon tai päästökauppakompensaation kaltaisia mekanismeja vaan jäisi yleisesti noin 5–11 prosenttiin²⁴² tavoitellusta ilmastovaikutuksesta. Hiilivuodon riski kuitenkin todennäköisesti kasvaa hiilen hinnan noustessa EU:n päästökaupassa. Tapahtuessaan myös hiilivuoto nakertaa saastuttaja maksaa -periaatetta.

Suomessa tehdyssä VNTEAS-hankkeessa löydettiin näyttöä hiilivuodosta jo nykyisen päästökauppajärjestelmän puitteissa, ja arvioitiin, että EU:hun kohdistuneen tuonnin päästöt olivat kasvaneet jonkin verran päästökauppajärjestelmän omalle teollisuudelle aiheuttamien kustannuksien vuoksi²⁴³. Hiilivuotoa ehkäisevien keinojen vertailussa hiilitullit on arvioitu tehokkaimmiksi, mutta myös eniten maiden välistä epätasa-arvoa kasvattavaksi menetelmäksi²⁴⁴. Toisaalta hiilitullit ovat kuitenkin ilmaisjakoa parempi keino hiilivuotoa vastaan, koska ne eivät ole ristiriidassa saastuttaja maksaa -periaatteen kanssa.

Ajatuspaja Sandbag muistuttaa, että ilmaisjaon jatkaminen tulee haastavaksi päästökauppakiintiön pienentyessä, joten hiilitullien kaltainen korvaava mekanismi hiilivuodon estämiseksi vaikuttaa välttämättömältä ennemmin tai myöhemmin²⁴⁵. Monet yritykset tai niitä edustavat etujärjestöt²⁴⁶ haluavat puolestaan pitää kiinni ilmaisjaosta, vaikka hiilitullit otettaisiin käyttöön, koska ne joko pitävät hiilivuotoriskiä hyvin merkittävänä tai pelkkiä hiilitulleja riittämättömänä tai epävarmana torjuntatoimena. Outokummun komissiolle antamassa lausunnossa²⁴⁷ muistutetaan, että hiilivuoto koskee päästöjen lisäksi myös työpaikkoja ja investointeja.

Sekä komissio että Euroopan parlamentin ratkaisua valmistellut ympäristövaliokunta²⁴⁸ ovat pitäneet tulleja nimenomaan vaihtoehtona päästökaupan ilmaisjaolle, mutta parlamentti päätyi lopulta kannattamaan hiilitullien ja ilmaisjaon rinnakkaista käyttöä²⁴⁹. Komission julkisuuteen kesäkuussa 2021 vuotaneessa esityksessä luonnostellaan jonkinlaista siirtymäaikaa, jonka aikana ilmaisjako jatkuisi²⁵⁰. Ylipäätään komission saamista vastauksista²⁵¹ näkee, että hiilitulleihin on vaikea ottaa ehdottoman myönteistä tai kielteistä kantaa, koska käytännön vaikutukset riippuvat lukuisista toteutuksessa tehtävistä valinnoista.

On ollut myös esillä, että ilmaisjakoa voitaisiin jatkaa EU:n ulkopuoliseen vientiin kohdistuvan tuotannon osalta, jotta EU-tuotannon kilpailukyky päästöjä hinnoittelemattomilla markkinoilla säilyisi ennallaan²⁵². Sitä, että päästöjä ei muualla hinnoitella, ei kuitenkaan voi pitää oikeudenmukaisena perusteena saastuttaja maksaa -periaatteesta tinkimiseen. Myöskään komissiosta vuotaneiden tietojen perusteella ilmaisjakoa ei olla jatkamassa viennin kilpailukyvyn tukemiseksi²⁵³.

EU:n sisällä hiilitullit vaikuttaisivat erityisesti toimialoihin, jotka ovat riippuvaisia kansainvälisestä kaupasta ja joiden tuotannossa syntyy runsaasti päästöjä, eli aloihin, joilla hiilivuodon riskiä on pidetty suurimpana. Suomessa näitä aloja, joiden kilpailukykyä EU:n sisämarkkinoilla hiilitullit parantaisivat, ovat rauta- ja terästeollisuus, paperi- ja selluteollisuus, öljynjalostus sekä lannoitteiden ja kemikaalien valmistus²⁵⁴.

Komission alustavan²⁵⁵ arvion mukaan hiilitullit voivat nostaa kuluttajahintoja, ja tämä hintojen nousu voi koskea myös perustarpeisiin vastaavia hyödykkeitä. Työllisyysvaikutukset EU:ssa voivat olla sekä positiivisia että negatiivisia. Yhtäältä hiilitullit voivat komission mukaan tukea työllisyyttä vähentämällä tavoitteensa mukaisesti hiilivuotoa, eli tuotannon siirtymistä EU:n ulkopuolelle. Toisaalta hiilitullit voivat nostaa EU:n teollisuuden käyttämien välituotteiden hintoja, ja siten heikentää kilpailukykyä ja työllisyyttä suhteessa EU:n ulkopuoliseen tuotantoon. Myös Suomen pankin Kiinan kauppaa käsitelleessä analyysissä arvioitiin, että perusraaka-aineisiin keskittyvien hiilitullien hintoja nostava vaikutus koskisi ennen kaikkea teollisuuden käyttämiä välituotteita eikä niinkään loppukulutusta²⁵⁶.

Suomen VNTEAS-selvityksessä arvioitiin, että kapea – sementtiin ja mahdollisesti muutamiin muihin raaka-aineisiin keskittyvä – toteutus ei juurikaan vaikuttaisi Suomen tuontiin EU:n ulkopuolelta. Sen sijaan tehokkaampi – yli puolet tuontipäästöistä kattava malli – johtaisi ulkotuonnin vähenemiseen 1,8–3,6 prosentilla riippuen siitä, kuinka kattavasti tullin perusteena olevat päästöt huomioidaan. Koko EU:n tasolla vastaavat luvut olisivat hieman suuremmat. Selvityksen mukaan laajemman toteutuksen vaikutus Suomen ulkotuonnin päästöihin olisi 10–13 prosenttia, kun taas kattavuudeltaan rajatumman ja yksityiskohdiltaan toteuttamiskelpoisempana pidetyn mallin vaikutus olisi “hyvin pieni”.²⁵⁷

Monissa kotimaisissa puheenvuoroissa hiilitulleihin on suhtauduttu varauksella, koska kauppapoliittisten vastatoimien ja välituotteiden hintojen nousun on pelätty vaikuttavan haitallisesti suomalaiseen vientiteollisuuteen²⁵⁸. Muuten kansallinen keskustelu hiilitulleista on ollut toistaiseksi hyvin pinnallista ja maltillista²⁵⁹. Vuonna 2018 Ekonomistikoneen kyselyssä²⁶⁰ hiilitulleja kannatti lähes kaksi kolmasosaa vastaajista, kun taas vastustajien osuus jäi noin kymmenekseen. Vastustajien argumentteina toistuivat kauppasodan uhka, käytännön toteutuksen haasteet sekä ympäristöinvestointien väheneminen, jos tulli olisi sama kaikille yhden maan toimijoille. Aalto-yliopiston Marko Terviö nosti ensisijaiseksi neuvottelustrategisen pohdinnan: ovatko hiilitullit paras keino edistää EU-tasoista päästöjen hinnoittelua muualla. Myös EK:n teettämässä selvityksessä²⁶¹ todetaan, että hiilitulleja voisi käyttää neuvotteluaseena, mutta niiden käyttöönotto tulisi valmistella yhdessä kauppakumppanien kanssa ja samalla kannalla on ollut myös ilmastoasioiden pääneuvottelija²⁶².

Hiilitullien toteuttamiseen on useita eri vaihtoehtoja. Suoraviivaisen tullimaksun rinnalla ovat olleet esillä myös mallit, joissa tuonnin päästöt kytketään päästökauppaan.

Kesäkuussa 2021 julkisuuteen vuotaneen esitysluonnoksen mukaan komissio on päätymässä toteutukseen, jossa maahantuojien tulee vuosittain luovuttaa tuontituotteiden päästöjä vastaava määrä hiilitullisertifikaatteja (engl. CBAM certificates), joiden hinta perustuisi EU-päästökaupan hintatasoon. Jos maahantuoja ei pysty todistamaan tuontituoteen päästöjä pienemmiksi, tullimaksun perusteena käytetään kyseisen tuoteryhmän EU-tuotannon suuripäästöisimmän kymmenyksen keskiarvopäästöjä. Järjestelmässä huomioitaisiin myös lähtömaassa tuotantoon kohdistunut hiilen hinnoittelu siten, että maksettavaksi jäisi jo maksetun päästömaksun ja EU-päästökaupan hinnan välinen erotus.²⁶³

Hintatason kytkentä EU:n päästökauppaan on tarpeen, jotta hiilitullia voi pitää kansainvälisen kaupan pelisääntöjen kannalta perusteltuna. Tuontituotteilta perittävän maksun tulee siis vastata sitä maksua, jonka eurooppalainen tuotanto maksaa päästökaupassa. Tätä korkeampi hiilitulli olisi mahdollista tulkita protektionistiseksi.

Hiilitullien toteutuksessa tehtäviin valintoihin liittyy erilaisia haasteita. Merkittävimmät ratkaistavat tekniset kysymykset ovat järjestelmän rajaukset, maksun perusteena käytettävien päästöjen laskenta sekä yhteensopivuus kansainvälisen kaupan sääntöjen kanssa. Näiden teknisten kysymysten ratkaisemisessa on huomioitava kauppapoliittisten ja taloudellisten tekijöiden lisäksi myös vaikutukset sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen.

6.2.1 Hiilitullien soveltamisalan rajaaminen

Hiilitullien käyttöönotossa on otettava kantaa siihen, mitä toimialoja ja mitä maita ne koskevat, ja millä perusteilla. Kattavimmassa vaihtoehdossa tullit koskisivat kaikkea tuontia ilman rajauksia, mutta tällainen malli ei ole ainakaan alkuvaiheessa käytännöllinen. Maailmankaupan sääntöjen ja hallinnollisen toteutettavuuden vuoksi hiilitullien soveltamisalaa on rajoitettava ainakin toimialojen suhteen.

Komission esitysluonnoksen mukaan hiilitullien käyttöönotto tapahtuisi alkuvaiheessa vain tietyillä erityisen suuripäästöisillä tai hiilivuodolle alttiilla toimialoilla eli alumiinin, lannoitteiden, sementin, sähkön ja teräksen maahantuonnissa. Euroopan parlamentin ympäristövaliokunta linjasi helmikuussa 2020 kannattavansa laajempia hiilitulleja, jotka kattaisivat kaikki samat alat kuin päästökauppasektori²⁶⁴.

Hiilitullien rajauksista on esitetty monia muitakin näkemyksiä. Esimerkiksi ajatuspaja Sandbagin mukaan hiilitullien käyttöönotto ylipäätään olisi yksinkertaisinta rajata aloihin, jotka täyttävät kolme kriteeriä: 1) ovat hiilen hinnoittelun (eli päästökaupan) piirissä EU:ssa, 2) arvioidaan hiilivuodolle alttiiksi, ja 3) pystyvät täyttämään hiilitullien edellyttämät seuranta- ja raportointivelvoitteet, eli arvoketjut ovat lyhyitä ja selkeitä. Se suosittaa, että hiilitullit kohdistettaisiin korkean hiilivuotoriskin toimialoihin: sementti, teräs, alumiini, osa kemianteollisuudesta sekä mahdollisesti paperi ja sellu. Sandbag ottaisi mukaan myös sähkön. Myöhemmin hiilitulleja voitaisiin laajentaa muille toimialoille.²⁶⁵

Sandbagin arvion²⁶⁶ mukaan hiilivoimalla tuotetun sähkön tuonti EU:n alueelle on ollut voimakkaassa kasvussa. Vuonna 2019 määrä oli 21 terawattituntia, jonka tuottamisesta aiheutui 26 miljoonan tonnin päästöt. Jos huomioidaan myös vientisähkön päästöt, EU-rajan ylittävä sähkökauppa siirtää 20 miljoonan tonnin päästöt päästökaupan ulkopuolelle. Selvityksen mukaan tuontisähköstä 70 prosenttia menee neljään maahan: Suomeen, Liettuaan, Kreikkaan ja Unkariin. Eniten sähköä näihin maihin toimittavat Venäjä, Ukraina, Turkki, Pohjois-Makedonia ja Valko-Venäjä. Selvityksen mukaan siirtoyhteydet kulkevat lähes poikkeuksetta suuripäästöisemmästä sähköverkosta (EU:n ulkopuolella) vähäpäästöisempään (EU-jäsenmaissa).

Ajatuspaja Bruegel on puolestaan huomauttanut²⁶⁷, että tiukka toimialarajaus voi muuttaa kauppaa ja johtaa hiilivuotoon. Esimerkiksi teräksen tuonti raaka-aineena voisi vähentyä, mutta siitä valmistettujen – hiilitullien ulkopuolisten – tuotteiden kuten koneiden tuonti lisääntyä, jolloin käytännön vaikutuksena olisi teräksestä valmistettavien tuotteiden valmistuksen siirtyminen EU:n ulkopuolelle.

Lähtökohtaisesti hiilitullit koskisivat tuontia EU:n alueelle lähtömaasta riippumatta, mutta esillä on ollut erilaisia vaihtoehtoja sen suhteen, millaisia poikkeuksia tähän voitaisiin tehdä. Yksi peruste vapautukselle voisi olla se, että tuotantomaassa päästöihin kohdistuu vastaavaa hinnoittelua kuin EU:ssa. Hiilen hinnoittelun kehittäminen sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla on yksi EU:n tammikuussa hyväksytyn ilmastodiplomatian periaatteista²⁶⁸, joten hiilitulleja voisi käyttää tällä tavalla saman päämäärän ajamiseen. Siltä osin kuin päästöt on hinnoiteltu tuotantomaissa EU:ta edullisemmin, tullin taso voitaisiin määrittää esimerkiksi siten, että ne vastaavat lähtömaan hiilen hinnan ja EU-päästökauppahinnan erotusta. Komission edustaja arvioi tammikuussa, että käytännössä voitaisiin vaatia ilmastopolitiikkaa, jonka tavoitteet ja toimet ovat linjassa EU:n ilmastopolitiikan kanssa, mutta niiden ei tarvitse olla identtisiä EU:n vastaavien kanssa²⁶⁹. Kesäkuussa julkisuuteen vuotanut esitysluonnos huomioi kuitenkin vain päästöhinnoittelun mahdollisena perusteena hiilitullien keventämiselle.

Lisäksi usein on esitetty, että vähiten kehittyneiden maiden tuonnin tulisi olla vapautettua hiilitulleista, kuten ne ovat olleet vapautettuja muistakin tulleista. CER-ajatuspaja on esittänyt myös laajempia vapautuksia kehittyville maille²⁷⁰. Komission esitysluonnoksessa hiilitullit kuitenkin koskisivat kaikkia maailman maita.

Varsinkin amerikkalaisessa keskustelussa hiilitullit esitetään usein osana laajempaa päästöjen hinnoittelun järjestelmää, johon kuuluvat myös esimerkiksi hiiliosingot (engl. fee & dividend tai carbon dividends, ks. tarkemmin luvun kohta 5.2.2 ”Päästöverotulojen jakaminen takaisin kotitalouksille”). Tällaisessa järjestelmässä kansallisesti päästömaksuilla kerätyt varat jaettaisiin osinkona tasan kansalaisten tai kansalaisten ja yritysten kesken, jolloin niillä rahoitettaisiin siirtymää vähäpäästöisyyteen ja helpotettaisiin hinnoittelusta aiheutuvaa rasitetta. Kun tällaista mallia noudattavat maat ottavat käyttöön järjestelmän ulkopuolisia koskevat hiilitullit, puhutaan ilmastoklubista²⁷¹.

6.2.2 Maksun perustana olevien päästöjen määrittäminen

Koska hiilitullin tarkoituksena on hinnoitella päästöjä, joita ei ole hinnoiteltu unionin ulkopuolella, pitää hiilitullien kohteena olevien tuotteiden päästö määritellä jotenkin. Käytännössä toteutus vaatii jonkinlaista kompromissia saastuttaja maksaa -periaatteen, hallinnollisen yksinkertaisuuden ja ilmastovaikutuksen tehokkuuden välillä²⁷². Menetelmiä tuotekohtaisten päästöjen määrittelemiseksi on esitelty tarkemmin luvussa 5.1.2.

Hallinnollisesti yksinkertaisinta olisi, että maksun suuruus olisi tuoteryhmäkohtainen esimerkiksi globaalin tai EU-tuotannon keskipäästöjen mukaan. Tämä olisi kuitenkin kannustinvaikutukseltaan kaikkein heikoin ratkaisu, koska se ei anna tuottajille mahdollisuutta vaikuttaa tullin tasoon omilla valinnoillaan eikä noudata saastuttaja maksaa -periaatetta. Keskipäästöihin perustuvassa mallissa vähäpäästöisistä tuotteista maksettaisiin päästöyksikköä kohti suhteellisesti enemmän tullia ja isopäästöisistä tuotteista suhteellisesti vähemmän tullia. Tällainen malli voisi kuitenkin kannustaa tuottajamaita politiikkaan, jolla tullit on mahdollista välttää kokonaan – jos kriteerinä olisi esimerkiksi päästöjen hinnoittelu EU:n päästökauppaa vastaavalla tavalla. Hiilitullien taso voisi riippua myös tuotantomaan päästöistä esimerkiksi energiantuotannon päästöintensiteetin perusteella, jolloin tuotantomailla olisi selkeä kannustin päästöjä vähentävään energiapolitiikkaan, vaikka yksittäisen tuottajan mahdollisuus vaikuttaa tulleihin jäisikin pieneksi.

Carbon Market Watchin mukaan hiilitullin pitäisikin sisältää selvät ehdot sille, miten maat tai yritykset voivat parantaa toimintaansa ja siten välttää tullit. Tämä tarkoittaa, että tulli ei saisi tälläkään tapaa olla protektionistinen vaan sen vaikutuksen pitäisi rajoittua ilmastovaikutuksiin. Järjestön mukaan vertailutason pitäisi olla vähintään eurooppalaisen tuotannon keskiarvoa vastaava. Jos hiilitulli toteutettaisiin vaatimalla yksiköiden ostamista EU:n päästömarkkinoilta, ehdottaa Carbon Market Watch, että mukaan otettaisiin vain teräs-, betoni-, kemian- ja sähköteollisuus, joiden tuonnin päästöt vastaavat noin kahdeksaa prosenttia päästökauppasektorin päästöistä. Tällaista mekanismia voitaisiin siten käyttää päästökaupan ylijäämän vähentämiseen niin, että päästökauppajärjestelmän katto jätetään ennalleen.²⁷³ Toisaalta tällainen hiilitullien toteuttaminen nykyisen päästökauppajärjestelmän puitteissa jättää avoimeksi sen, miten hiilitullijärjestelmää voitaisiin jatkossa laajentaa muille toimialoille.

Monimutkaisempi järjestelmä, jossa käytettäisiin yksinkertaisen vertailuluvun sijaan mahdollisimman kattavaa arviota todellisista päästöistä, kannustaisi myös yksittäistä tuottajaa vähentämään päästöjään, kun siitä palkittaisiin pienemmällä tullimaksulla. Tähän vaihtoehtoon liittyy myös kysymys siitä, missä laajuudessa esimerkiksi arvoketjun päästöt huomioidaan ja millainen omien päästöjen todentaminen katsotaan riittäväksi. Komission luonnoksessa huomioitaisiin myös alihankinnan päästöt, ja niiden todentamisesta komission määrittelemällä tavalla vastaisi kolmas osapuoli²⁷⁴.

Komission esitysluonnoksessa tuontituotteiden todelliset päästöt tulisi raportoida tai muuten ne oletettaisiin EU:n suuripäästöisintä tuotantoa vastaaviksi. Tällaisen järjestelyn vahvuutena on todellisten päästöjen selvittämiseen kannustaminen.

Myös päästörajauksen kohdalla haasteena voivat kuitenkin olla myös WTO-säännöt, sillä esimerkiksi Sandbag arvioi, että hiilitullien perusteena tulisi olla samanlainen päästörajaus kuin EU:n energiantuotantoa ja teollisuuden suoria päästöjä koskevassa päästökaupassa. EU:n voitaisiin nimittäin katsoa suosivan omaa tuotantoaan, jos hiilitullien perusteena olisi koko arvoketjun päästöt huomioiva laskenta, joka sisältäisi siten päästöjä, jotka eivät ole EU:n oman päästökaupan piirissä²⁷⁵.

6.2.3 Hiilitullimaksun suuruus

Tuontituotteilta perittävän hinnan suuruudella on luonnollisesti suuri merkitys siihen, miten hiilitullit vaikuttavat paitsi maahantuontiin välillisesti esimerkiksi myös hyvinvointiin ja oikeudenmukaisuuteen. Toisaalta liikkumavara hintatason asettamisessa on rajallinen, sillä hiilitullin pitäisi kohdella maahantuojia tasapuolisesti eurooppalaisten tuottajien kohtaaman päästöhinnoittelun kanssa. Yleisesti katsotaan, että hiilitullimaksun suuruuden tulisi vastata päästön hintaa EU:n päästökaupassa.

Hiilitullien toteutuksessa on ratkaistava myös se, miten hinnoittelu käytännössä toteutetaan. Ajatuspaja ERCST:in huhtikuussa 2021 julkaisemassa esityksessä maahantuojilta edellytettäisiin varsinaisen päästökaupan hintatasoa noudattavia, mutta siitä erillisiä yksiköitä. Toisin kuin päästökaupan päästöoikeuksien kohdalla näiden yksiköiden määrää ei olisi rajoitettu. Maahantuojan yksiköistä maksamassa hinnassa voitaisiin huomioida tuotantoon lähtömaassa kohdistuva päästökustannus. Jos lähtömaassa on käytössä päästövero tai päästökauppa, tuontiin oikeuttavan yksikön hinta voisi olla lähtömaan hinnan ja EU-päästökaupan erotus. Jos päästöjä rajoitetaan muuten kuin hinnoittelemalla, EU ja tuottajamaa voisivat sopia tapauskohtaisesti, millaiseen vähennykseen tämä oikeuttaa.²⁷⁶

Mikäli EU:ssa jatkettaisiin päästöoikeuksien ilmaisjakoa tai muuta päästöhinnoittelun kompensaatioita, myös tämä pitäisi huomioida tullin tasossa²⁷⁷. Eli yksittäisten yritysten tasolla tullin aiheuttaman lisäkustannuksen pitäisi vastata mahdollisimman tarkasti sitä kustannusta, jonka vastaava tuottaja joutuu oikeasti EU:ssa maksamaan.

Päästöjen hinnoittelun voi nähdä myös tapana jakaa ilmastonmuutoksen ja sen torjunnan aiheuttamaa taakkaa nykyisten ja tulevien sukupolvien kesken. Näin ajateltuna päästöt pitäisi hinnoitella joko siten, että hinta vastaa tuleville sukupolville aiheutettua haittaa (ks. tarkemmin hiilen sosiaalista hintaa käsittelevä infolaatikko luvun 3.3 yhteydestä sivulta 18), tai siten, että hinnoittelu johtaa riittävänä pidettyyn päästövähennykseen. EU:n päästökaupan hintataso perustuu jatkossa päästökattoon, jonka tarkoituksena on toteuttaa EU:n tavoitetta vähentää päästöjään 55 prosenttia vuoteen 2030 mennessä. Tavoitetta on pidetty ilmastokriisin torjuntaan nähden riittämättömänä²⁷⁸, joten siihen perustuva hinta ei myöskään lähtökohtaisesti vastaa päästövähennysten kiireellisyyden tarvetta²⁷⁹.

6.2.4 Yhteensopivuus maailmankaupan sääntöjen kanssa

Yksi reunaehto hiilitullien käyttöönotolle on niiden yhteensopivuus maailmankauppajärjestö WTO:n sääntöjen kanssa, eli tullimekanismin tulee palvella tarkoitustaan, eikä sitä tule käyttää epäreiluun tiettyjen maiden tai oman tuotannon suosimiseen. Tämä tarkoittaa erityisesti GATT-sopimuksesta nousevaa kansainvälisen kaupan perusperiaatetta, jonka mukaan kahta samankaltaista tuotetta pitää kohdella samalla tavalla riippumatta siitä missä ja miten ne on valmistettu²⁸⁰. Tämä ei esimerkiksi välttämättä toteutuisi, jos tullin perustana käytettäisiin pelkästään lähtömaan ilmastopolitiikan tasoa, koska silloin kaksi samanlaista mutta eri maissa toimivaa tuottajaa asetettaisiin keskenään eriarvoiseen asemaan riippumatta siitä, millaiset niiden omat päästöt ovat²⁸¹.

GATT-sopimuksen artikla XX mahdollistaa välttämättömien, ympäristöön tai terveyden suojelemiseen liittyvien tekijöiden huomioimisen²⁸². Tässä mielessä hiilitullimekanismilla onkin oltava vahva ympäristönsuojelullinen peruste²⁸³ erotuksena muista tavoitteista kuten esimerkiksi oman teollisuuden suojelemisesta tai uusien varojen keräämisestä. Tällaisen sääntelyn pitää olla läpinäkyvää ja reilua, mikä tarkoittaa sitä, että tuontituotteita pitäisi koskea vastaavat ympäristöperusteiset maksut kuin EU:n omaa tuotantoa. Tästä näkökulmasta voi osoittautua ongelmalliseksi, jos EU haluaa samaan aikaan jatkaa oman teollisuuden tukemista ilmaisjaolla ja asettaa hiilitullit tuontituotteille. Hinnoittelun osalta olisi selkeintä, että tuontituotteilta perittäisiin niiden päästöihin perustuva EU-päästökaupan hintatasoa vastaava päästömaksu, kuten komissio on luonnostellut ja kuten Euroopan parlamentti esittää mietinnössään²⁸⁴. Varsinainen tuontituotteiden päästökauppa, joka asettaisi katon tuontipäästöille, voitaisiin taas joidenkin arvioiden mukaan laskea sääntöjen vastaiseksi kaupan rajoitteeksi tai esteeksi²⁸⁵.

WTO:n uusi johtaja Ngozi Okonjo-Iweala on alustavasti luvannut kauppajärjestön toimivan EU-maiden kanssa yhteistyössä, jotta hiilitullit saadaan toteutettua maailmankaupan sääntöihin sopivalla tavalla. Yhteisen työryhmän on määrä huomioida myös hiilitullien reiluus kehittyvien maiden näkökulmasta.²⁸⁶ Samaan aikaan WTO:n uudistamisesta on tulossa myös yksi EU:n uuden kauppapoliittisen strategian tavoitteista. Komission tiedonannossa korostetaan, että maailmankaupan sääntöjen tulisi mahdollistaa nykyistä paremmin ilmastotavoitteiden ja kestävän kehityksen tavoitteiden edistäminen²⁸⁷.

WTO-sääntöjen lisäksi hiilitullit tulisi sovittaa myös EU:n kahdenvälisiin kauppasopimuksiin²⁸⁸. Tulleja koskevissa muutoksissa on lisäksi periaatteena, että tullien yksipuolinen alentaminen on hyväksyttävää, mutta tullien korottamisesta pitäisi neuvotella kauppakumppanien kanssa²⁸⁹. Vuonna 2012 yritys laajentaa EU:n päästökauppaa Euroopan ulkopuoliseen lentoliikenteeseen osoitti, että EU:n yksipuolisiin ilmastotoimiin voidaan suhtautua hyvinkin kielteisesti²⁹⁰. Hiilitulleihin kohdistuvaa kriittisyyttä ruokkinee tällä kertaa myös se, että pelkän ilmastopoliittisen näkökulman lisäksi komissio pitää hiilitulleja yhtenä uutena tapana rahoittaa unionin toimintaa²⁹¹.

Lienee todennäköistä, että ainakin jotkut EU:n kauppakumppaneista tulevat testaamaan hiilitullien oikeutuksen tuomioistuimissa, ellei varsinaisista hiilitulleista päätetä luopua, ja niiden sijaan hinnoitella tuontituotteita ja EU:n omaa tuotantoa samanlaisella päästöperusteisella kulutusverolla²⁹². Esimerkiksi Venäjä on jo ennakoinut, että EU:ssa valmisteltava hiilitullimekanismi tulee todennäköisesti olemaan WTO-sääntöjen vastainen²⁹³. Myös Kiina²⁹⁴ on presidentti Xi Jinpingiä myöten varoittanut, etteivät yksipuoliset hiilitullit ole oikea tapa edistää ilmastotoimia²⁹⁵. Huhtikuussa Brasilian, Etelä-Afrikan, Intian ja Kiinan ympäristöministerien yhteisessä julkilausumassa ilmaistiin huoli EU:n hiilitullisuunnitelmista, ja katsottiin, että ne ovat ristiriidassa oikeudenmukaisuuden kanssa²⁹⁶.

Yhdysvalloissa Trumpin aikainen hallinto²⁹⁷ oli tiukasti hiilitulleja vastaan , kun taas presidentti Bidenin ilmastolähettiläs John Kerry toivoi maaliskuussa EU:lta malttia ja sanoi, että hiilitullien tulisi olla vasta viimeinen keino, jos YK:n syksyisissä ilmastoneuvotteluissa Glasgowssa ei saada tuloksia aikaan²⁹⁸. Myös OECD:n vastavalittu pääsihteeri Mathias Cormann on esittänyt vastaavan vetoomuksen ja sanonut, ettei maailmankauppaan tarvita uusia jännitteitä²⁹⁹.

Toisaalta tilanne voi muuttua tulevaisuudessa, jos Yhdysvalloissa maan oman hiilitullijärjestelmän käyttöönotto³⁰⁰ etenee nopeasti Joe Bidenin virkakaudella. Kansainväliseen ilmapiiriin voisi vaikuttaa myös se, jos Kiina saa kansallisen päästökauppajärjestelmänsä³⁰¹ sellaiseen laajuteen ja hintatasoon, jolla EU:n hiilitullit eivät vaikuttaisi ainakaan täysimääräisinä. Toistaiseksi on arvioitu, että Kiinan päästökauppajärjestelmä on hyvin heikko³⁰², ja sitä on vaikea nähdä perusteena EU:n päästökauppaa vastaavien maksujen välttämiselle.

Hiilitulleilla on monenlaisia vaikutuksia EU:n ulkopuolisiin maihin. Nämä vaikutukset riippuvat paitsi toteutuksen yksityiskohdista myös siitä, miten maat itse toimivat. Esimerkiksi Britanniassa tehdyn arvion mukaan EU:n hiilitulleista voisi tulla maan vientiteollisuudelle noin miljardin punnan (1,2 miljardin euron) kustannus, jos kansallista päästöhinnoittelua ei ole tehty EU:n kanssa yhteensopivalla tavalla³⁰³. Toisaalta taas oma EU:n kanssa yhteneväinen järjestelmä ja omat hiilitullit voisivat tarkoittaa lähes saman suuruista tuloa, jonka EU:n ulkopuoliset maahantuojat joutuisivat maksamaan tuonnistaan Britanniaan.

Hiilitullit voivat myös muuttaa EU:hun tuovien maiden keskinäistä kilpailutilannetta. Konsulttiyritys BCG on esimerkiksi arvioinut, että hiilitullien käyttöönotto voisi siirtää teräksen tuontia Kiinasta ja Ukrainasta vähäpäästöisempiin Intiaan ja Turkkiin. Saman arvion mukaan eurooppalainen kemianteollisuus voisi tullien myötä siirtyä suosimaan Venäjältä tuodun öljyn sijaan Saudi-Arabiasta tuotua öljyä, koska sen tuotannon päästöt ovat alhaisemmat. Sen mukaan vaikutukset eivät myöskään rajoitu hiilivuotoaloille vaan heijastuvat myös muualle talouteen.³⁰⁴

Niin sanotuilla hiilivuotoaloilla, joita hiilitullit todennäköisesti ainakin alkuvaiheessa koskisivat, suurimmat päästöt EU-alueelle tuodaan Venäjältä ja Yhdysvalloista³⁰⁵. Tuottajamaiden kannalta olennaisempaa on kuitenkin tarkastella päästömäärien sijaan sitä, kuinka suurta osaa viennistä hiilitullit koskevat. Tällaisessa tarkastelussa tullien suurimmat vaikutukset kohdistuvat moniin kehittyviin talouksiin, erityisesti Afrikassa. Vähiten kehittyneistä maista kärjessä ovat näin tarkasteltuna Bhutan, Angola, Tsad, Jemen ja Lesotho. Olisi kuitenkin mahdollista ja perusteltua, että vähiten kehittyneet maat saavat vapautuksen hiilitulleista. Siinäkin tilanteessa hiilitullit koskisivat monia kehittyviä maita, joista Irakin, Libyan, Nigerian, Venezuelan ja Päiväntasaajan Guinean vienti EU:hun olisi kaikkein altteinta hiilitullien vaikutukselle.³⁰⁶

Kehittyvien talouksien näkökulmaa on nostanut esiin muun muassa Action Aid viime keväänä julkaistussa kannanotossaan. Järjestön arvion mukaan hiilitullit voivat heikentää työllisyyttä vähentämällä vientiä EU:hun, jos rakennemuutosta ja oikeudenmukaista siirtymää ei tueta³⁰⁷. Kiinan osalta on arvioitu, että laajojen hiilitullien käyttöönotto vientimarkkinoilla kuten EU:ssa, heikentäisi maan taloutta ja siirtäisi viennin painopistettä alueisiin, joilla hiilitullit eivät ole käytössä³⁰⁸. Yhdessä tutkimuksessa arvioitiin, että jos Kiina pyrkisi välttämään hiilitullit asettamalla päästöperustaisen veron vientituotteille, erityisesti kouluttamattomien siirtotyöläisten työllisyys heikkenisi, koska viennin kokonaisvolyymi pienenisi³⁰⁹. Komission syksyisessä kuulemiskierroksessa muun muassa Oxfam International ja Ecuadorin banaanituottajat varoittivat, että ilman kompensoivia toimia hiilitulleilla voi olla heikentäviä vaikutuksia kehittyvien maiden työllisyyteen³¹⁰. Myös IPCC:n viides arviointiraportti³¹¹ tunnistaa hiilitullien mahdolliset haittavaikutukset hyvinvointiin siellä, missä ne heikentävät vientinäkymiä.

Ajatuspaja CER on arvioinut, että hiilitullien toimialojen rajaaminen EU-päästökaupan mukaan tarkoittaisi, että ne koskisivat yhteensä 16 miljardin euron arvoista tuontia kehitysmaista EU:hun. Sen mukaan EU:n tulisi vapauttaa hiilitulleista 46 vähiten kehittyneen maan lisäksi tietyin ehdoin myös 23 muuta kehittyvää maata, jotka kuuluvat nykyisellään GSP-tullietuusjärjestelmään. Sen mukaan vapautukset edellyttävät myös jotain varomekanismia siltä varalta, että päästöintensiivinen tuonti näistä maista alkaisi jossain vaiheessa merkittävästi lisääntyä.³¹²

Hiilitullit voi nähdä myös protektionistisena, oman teollisuuden suojaamiseen liittyvä mekanismina, jonka suurimmat haittavaikutukset kohdistuvat niihin suuripäästöisiin maihin, joiden hyvinvointi on riippuvaista EU:hun kohdistuvasta tuonnista. Ekonomistikoneessa³¹³ hiilitulleja kannattanut Aalto-yliopiston taloustieteen professori Matti Pohjola pohti asiaa hyvinvoinnin kannalta ja piti yleisenä ongelmana, että köyhät maat, joiden vientiin liittyy päästöjä, kärsisivät ja EU puolestaan voittaisi. Hänen mukaansa EU voisi kuitenkin käyttää tullista syntyviä tuloja tappion korvaamiseen esimerkiksi tukemalla vähähiiliseen tuotantoon siirtymistä niissä maissa, joista päästöintensiivisiä tuotteita tuodaan.

Hiilitullien vaikutus EU:n ulkopuolisiin maihin välittyy siis kolmella eri tavalla, jotka ovat toisiinsa kytköksissä. Ensimmäinen ja välittömin tapa on edellä mainittu teollisuuden kilpailukyvyn heikkeneminen, joka aiheutuu EU:n rajalle asetettavien hiilitullien aiheuttamista kustannuksista. Tämän vaikutuksen kohdentuminen riippuu toteutustavasta: onko tullin taso sidottu esimerkiksi tuotantomaan energiantuotantoon tai yksittäisten tuottajien todellisiin päästöihin. Ja vaikka varsinainen tullin aiheuttama kustannus välittyisi tuontituotteissa lopulta eurooppalaisten kuluttajien maksettavaksi, kärsisivät suuripäästöiset tuottajat EU:n ulkopuolella siitä, että heidän tuotteistaan tulee aiempaa kalliimpia ja vähemmän kilpailukykyisiä. Toisaalta suuripäästöisen tuotannon hintatason nousu koskisi myös ulkomailta tuotavia välituotteita käyttävää teollisuutta EU:ssa ja laajemmassa toteutuksessa tuontituotteita kuluttavia EU-kansalaisia. Koska tällainen kustannusten kautta välittyvä vaikutus on jossain määrin hiilitullin toteutuksen väistämätön seuraus ellei peräti suoranainen tavoite, siihen on vaikea vaikuttaa itse hiilitullin toteutukseen liittyvillä valinnoilla muuten kuin säätämällä tullien kokonaistasoa ja sitä, mihin ne kohdistuvat.

Toinen vaikutus välittyy hitaammin ja riippuu enemmän hiilitullin toteutustavasta. Jos EU:n hiilitullien toteutustavassa huomioidaan kattavasti sekä yksittäisten tuotantomaiden ilmastopolitiikka että yksittäisten tuotteiden aidot ja kattavat päästöt, voi hiilitullimekanismin käyttöönotto kannustaa EU:n ulkopuolisia maita tehostamaan ilmastopolitiikkaansa ja EU:n ulkopuolisia tuottajia pienentämään tuotteidensa hiilijalanjälkeä. Nämä mahdolliset hyödyt voidaan kuitenkin vaarantaa yksinkertaisimmilla toteutustavoilla, joissa esimerkiksi tullimaksun taso määräytyy kiinteästi esimerkiksi EU-tuotannon keskiarvon mukaan ja tuotantomaan mahdollisuudet tullien välttämiseen ovat kapeat.

Kolmas mahdollinen vaikutus liittyy erityisesti vähiten kehittyneisiin maihin ja hiilitulleilla kerättävien varojen käyttöön. Jos rahat korvamerkitään edes osittain köyhimpien maiden ilmastotoimien edistämiseen, voi hiilitulleilla olla vähäpäästöisyyttä EU:n ulkopuolella edistävä vaikutus myös ilmasto- ja kehitysrahoituksen kautta. Vähemmän ilmastotoimia edistävä kompensaatiotapa olisi suorat palautukset köyhimmille maille. On myös esitetty, että EU voisi tukea köyhimpiä maita hiilitulleista vapauttavien kansallisten päästöjen hinnoittelumekanismien käyttöönotossa, jolloin siirtymä voisi olla vähemmän kivulias³¹⁴.

Riippumatta siitä, miten hiilitullit toteutetaan, kyseessä on politiikkatoimi, jolla on luonteensa vuoksi maantieteellisesti kattavat vaikutukset myös sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteutumiseen. Tätä voidaan tarkastella aiemmin esitetyn kolmen, distributiivista oikeudenmukaisuutta koskevan kysymyksen avulla: 1) mitä oikeudenmukaisuuden kannalta keskeisiä tekijöitä hiilitulleilla jaetaan, 2) millä periaatteilla jako tulee tehdä ja 3) kenen kesken tekijöitä tulee jakaa? Lisäksi tulisi huomioida niin sanottu proseduraalinen oikeudenmukaisuus, eli se, miten eri ryhmien osallistuminen päätöksentekoon toteutuu, sekä miten erilaisia vaikutusten kohteena olevia haavoittuvassa asemassa olevia ryhmiä tunnistetaan.

Hiilitullit vaikuttavat erityisesti kahden resurssin jakautumiseen. Ensinnäkin kyse on rahasta eli siitä, kenen kilpailukykyyn ja sitä kautta kassavirtaan hiilitullit kohdistuvat. Hiilitullit voivat tarkoittaa sitä, että asioita tuotetaan enemmän EU:ssa ja vähemmän sen ulkopuolella. Toisekseen voidaan ajatella, että kyse on myös oikeudesta aiheuttaa hiilidioksidipäästöjä. Jos otetaan esimerkiksi lähtökohdaksi Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteet, ihmiskunnalla on käytössään enää rajallinen määrä päästöjä³¹⁵. Kun suuri osa näistä päästöistä tullaan käyttämään taloudellista hyvinvointia tuottavaan toimintaan, on katsottava, miten hiilitullit muuttavat sitä, kuka saa hyödyn niistä päästöistä, jotka voidaan vielä päästää. Oikeudenmukaisuutta voidaan tarkastella sekä maiden välisenä että maiden sisäisenä kysymyksenä. Hiilitullien oikeudenmukaisuutta on tarkasteltu tässä erityisesti maiden välisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta.

Välillisesti sekä rahalliset tulot että mahdollisuus aiheuttaa päästöjä vaikuttavat maiden talouteen ja työllisyyteen, ja siten esimerkiksi edellytyksiin järjestää julkisia palveluita. Voidaan siis sanoa, että hiilitulleilla on vaikutuksia, jotka voivat joko kasvattaa tai pienentää maiden välisiä eroja toimeentulon edellytyksissä. Millaisin periaattein oikeutta aiheuttaa päästöjä voitaisiin pyrkiä jakamaan maiden kesken?

Kaikkein jyrkimmän näkemyksen mukaan globaali pohjoinen on jo ylittänyt reippaasti oman kiintiönsä ja globaalilla etelällä sitä olisi vielä vähän jäljellä³¹⁶. Tällaisesta näkökulmasta katsoen voitaisiin päätyä malliin, jossa hiilitullien taso perustuisi ainakin osittain historiallisiin päästöihin. Toinen vastaavaa periaatetta toteuttava vaihtoehto voisi olla se, että hiilitulleista vapautettaisiin pelkkiä vähiten kehittyneitä maita laajempi joukko kehittyviä talouksia, jolloin hiilitullit koskisivat vain vauraimpien maiden välistä kauppaa. Tällaiset mallit olisivat todennäköisesti vaikeita sovittaa WTO:n tasapuolista kohtelua korostaviin sääntöihin, eli niistä pitäisi pystyä sopimaan globaalilla tasolla.

Vähiten kehittyneiden maiden mahdollista vapauttamista lukuunottamatta, oikeudenmukaisuuskysymyksiä ei liene perusteltua ratkaista itse hiilitullimekanismin toteutuksessa, sillä viidestä EU-alueelle eniten tuovasta kauppakumppanista³¹⁷ kolme on keskimäärin EU:ta vauraampia (Yhdysvallat, Britannia ja Sveitsi), kun vaurauden mittarina käytetään väkilukuun suhteutettua ja ostovoimapariteetilla korjattua bruttokansantuotetta³¹⁸. Jos taas katsotaan pelkästään niin sanottujen hiilivuotoalojen tuontia EU:hun, selvästi suurimmat päästöt tuodaan Venäjältä ja toiseksi suurimmat Yhdysvalloista³¹⁹. EU:n hiilitullien ei siten voi sanoa yksiselitteisesti rajoittavan tuontia köyhemmistä maista rikkaampiin, eikä niillä siten ole yksiselitteisesti joko maiden välistä oikeudenmukaisuutta lisäävää tai vähentävää vaikutusta, vaan vaikutus vaihtelee maasta ja hiilitullien toteuttamistavasta riippuen. On tosin arvioitu, että hiilitullit lisäävät maiden välistä epätasa-arvoa muita hiilivuotoa ehkäiseviä keinoja (ilmaisjako ja muut helpotukset päästökaupan kustannuksiin) enemmän³²⁰. Kaikkein epäreiluimmat vaikutukset voidaan välttää rajaamalla vähiten kehittyneet maat hiilitullien ulkopuolelle aivan kuten ne ovat tähän asti olleet muutenkin vapautettuja tuontitulleista³²¹.

Tämä jättää kuitenkin edelleen hiilitullien vaikutuksille altiiksi suuren joukon kehittyviä, selvästi EU:ta köyhempiä maita. Pelkän nykyvarallisuuden lisäksi on kiistatonta, että EU:lla on paljon suurempi historiallinen vastuu³²² ilmastoa lämmittävistä päästöistä kuin monella maalla, joihin hiilitullit kohdistuisivat. Lisäksi moni näistä maista tulee kärsimään ilmastonmuutoksesta enemmän kuin globaalin pohjoisen rikkaat maat³²³. Näiden maiden kohdalla on syytä tunnistaa hiilitullien epäoikeudenmukaisuutta lisäävä vaikutus, ja pyrkiä erilaisilla tavoilla korjaamaan näitä negatiivisia vaikutuksia. Mitä ne voisivat olla käytännössä?

Oikeudenmukaisuuden näkökulmasta näiden kysymysten ratkaisemisen lähtökohdaksi voidaan ottaa esimerkiksi tarveperusteisuus tai huono-osaisten priorisoiminen, eli oikeudenmukaisesti toteutettuna hiilitullien ja niiden rinnalla toteutettavien mekanismien tulisi paitsi vähentää päästöjä myös parantaa köyhimpien maiden kansalaisten toimintamahdollisuuksia. Tämä voisi tarkoittaa kehittyville maille esimerkiksi tukea, jolla saataisiin puhtaille toimialoille kuten uusiutuvan energian tuotantoon saman verran uusia työpaikkoja kuin tullien vaikutuksesta likaisilta toimialoilta lähtee. Oikeudenmukaisen siirtymän varmistamisessa eri maissa tulee noudattaa Kansainvälisen työjärjestö ILOn laatimia periaatteita³²⁴, ja kehittyville maille tulisi tarjota tähän erityistä tukea.

Hiilitullien vaikutusta kehittyviin maihin selvittänyt kestävän kehityksen instituutti IASS päätyi marraskuussa 2020 antamaan EU:lle kolme suositusta hiilitullien suunnitteluun ja toteutukseen. Ensinnäkin EU:n tulisi pyrkiä tunnistamaan, millaisia riskejä hiilitullit aiheuttavat köyhille maille. Toisekseen, hiilitullien tuloja tulisi käyttää näiden tunnistettujen vaikutuksien kompensoimiseen joko suorana tukena tai ilmastorahoituksena. Ja kolmanneksi, EU:n tulisi tukea kehittyviä maita hiilitullien perusteena käytettävien päästöjen raportoinnin kehittämisessä.³²⁵

Monessa muussakin sosiaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulman huomioivassa esityksessä ratkaisuksi tarjotaan joko suoraa budjettitukea³²⁶ tai puhtaan energiantuotannon tukemista kehittyvissä maissa³²⁷. Myös Euroopan parlamentin päätöslauselmassa todettiin maaliskuussa 2021, että hiilitullien tuotoja tulisi käyttää läpinäkyvästi ja suunnata osittain kansainvälisen ilmastorahoituksen lisäämiseen vähiten kehittyneissä maissa ja pienissä kehittyvissä saarivaltioissa tukemalla niitä puhtaisiin teknologioihin perustuvan teollistamisprosessin toteuttamisessa³²⁸. Tällaisen tuen voi nähdä paitsi hiilitullien haitallisia talousvaikutuksia kompensoivana toimena myös hiilitullien perusteena käytettäviä päästöjä jollain aikavälillä laskevana mekanismina.

On myös syytä kysyä, missä määrin hiilitullien yksipuolinen käyttöönotto huomioi tunnustavan ja proseduraalisen oikeudenmukaisuuden periaatteen osapuolten kuulemisesta³²⁹. Esimerkiksi komission syksyllä 2020 saamista lausunnoista vain noin viisi prosenttia tuli EU:n ja sen naapurimaiden ulkopuolelta³³⁰. Prosessin myöhemmissä vaiheissa selviää, miten hyvin näissä lausunnoissa tai muualla esitetyt näkökulmat huomioidaan. Proseduraalinen ja tunnustava oikeudenmukaisuus edellyttäisi myös aktiivisia toimia heikkojen ryhmien tunnistamiseksi ja kuulemiseksi.

Aiemmin todetun mukaisesti sosiaalisen oikeudenmukaisuuden toteutuminen edellyttää heikkojen ryhmien tunnistamista ja tunnustamista sekä tietynlaisia sosiaalisia suhteita kuten luottamusta, hyväksyntää ja kunnioitusta. Tässä mielessä hiilitullien vaikutuksia on syytä pohtia paitsi kolmansien maiden kanssa myös niiden sisällä. Euroopan unionin ilmastopolitiikan – ja tässä tapauksessa hiilitullien – globaalien vaikutusten arvioimiseksi voidaan tarkastella toimintamahdollisuuksien muutoksia esimerkkimaassa. Esimerkiksi Vietnam on kehittyvä talous ja globaalilla mittapuulla köyhä maa, mutta ei kuitenkaan niin köyhä, että se saisi vapautuksen hiilitulleista.

EU:n hiilitullit vaikuttavat unionin ulkopuolisen teollisuuden suhteelliseen kilpailukykyyn EU-markkinoilla ja sitä kautta myös työllisyyteen ja toimeentuloon. Hiilitullien käyttöönotto tulee edeltää näiden vaikutusten analysointi, jolloin ne voidaan huomioida ja tarvittaessa kompensoida.

EU on Vietnamille yksi tärkeimmistä kauppakumppaneista, ja tämä suhde on vahvistumassa entisestään tuoreen kauppasopimuksen myötä³³¹. EU:hun tuotavat tuotteet tulevat suurilta osin työvoimavaltaisilta toimialoilta kuten tekstiiliteollisuudesta, elektroniikkateollisuudesta ja maataloudesta³³². Nämä eivät ole niin sanottuja hiilivuotoaloja, joten todennäköisesti ainakaan alkuvaiheen tullit eivät niiden osalta vaikuttaisi Vietnamiin³³³. Sen sijaan sementti on yksi todennäköisistä ensimmäisen vaiheen tuotteista, ja Vietnam on yksi maailman suurimmista sementin tuottajista.³³⁴ Vietnamin sementintuonti EU:iin on myös merkittävää³³⁵.

6.5.1 Vietnamin alttius EU:n hiilitulleille

Vietnam nousi viisiportaisella asteikolla toiseksi suurimpaan riskiluokkaan, kun kestävän kehityksen tutkimuslaitos IASS arvioi kartoituksessaan³³⁶, mihin maihin EU:n hiilitullit pahiten iskevät. Arviossa katsottiin paitsi kansallista ilmastopolitiikkaa ja energiantuotannon päästöjä myös sitä, kuinka merkittävää kansantaloudelle on niin sanottujen hiilivuotoalojen vienti EU:hun. Vaikka Vietnamin kohdalla näiden alojen viennin osuudeksi arvioitiin vain noin 0,6 prosenttia bruttokansantuotteesta, hiilitullien arvioitiin kohdistuvan voimakkaasti tähän osaan taloutta, koska maan päästöintensiteetti on suuri, ja suunnitelmat sen laskemiseksi vähäiset. Lisäksi nostettiin esiin kansallisen päästöraportoinnin heikkous, minkä vuoksi esimerkiksi tiettyjen alojen olisi haastavaa saada helpotuksia, vaikka päästöt siellä olisivat kansallista keskiarvoa pienemmät.

On siis oletettavaa, että EU:n hiilitullit aiheuttaisivat Vietnamille ainakin lyhyellä aikavälillä sekä kilpailukyvyn heikkenemistä että lisäpainetta teollisuustuotannon ja energiajärjestelmän puhdistamiseen. Viimeksi mainittu on vaikutus, jota hiilitulleilla tavoitellaan, mutta samaan aikaan tulee huomioida, että se heikentää Vietnamin taloutta, ja sitä kautta sen kansalaisten toimintamahdollisuuksia. Vaikka fossiilisen energiantuotannon alasajaminen on ilmastokriisin ratkaisun kannalta välttämätön kehityskulku, tulee EU:n sosiaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta huolehtia siitä, että Vietnam saa lisätukea vähintään siinä määrin, missä hiilitullit kasvattavat tätä muutospainetta.

Tätä raporttia laadittaessa Vietnamissa hyväksyttiin marraskuussa 2020 laki, joka mahdollistaa päästökaupan käynnistämisen mahdollisesti jo vuonna 2022³³⁷. Hintatasoon ja toimialakohtaiseen kattavuuteen liittyvät yksityiskohdat ovat toistaiseksi auki, mutta järjestelmä voisi käynnistyä vapaaehtoisena 2027 ja pakollisena 2029³³⁸. Kun myös EU:n hiilitullien tarkempi toteutus on vielä päättämättä, ei ole selvää, millä tavalla kansallisen päästökauppajärjestelmän käyttöönotto vaikuttaa siihen, miten EU:n hiilitullit kohdistuvat Vietnamiin.

Yleisesti ottaen Vietnamin altistaa hiilitulleille erityisesti se, että maan energiantuotannosta valtaosa on fossiilista ja kivihiilen osuus on ollut kasvussa³³⁹. Hiilitullit vaikuttaisivat siis huomattavasti maan EU:hun kohdistuvaan kauppaan. Vietnamin talous on erittäin riippuvainen viennistä³⁴⁰, joten pienetkin muutokset vientimarkkinoilla heijastuvat herkästi maan kansantalouteen. Toisaalta myös hiiliteollisuus on Vietnamissa tärkeä työllistäjä³⁴¹, joten EU:n hiilitullien sivuvaikutuksena tavoiteltu nopeutettu energiamurros unionin ulkopuolisissa maissa aiheuttaisi Vietnamille haasteita aiheuttamalla muutoksia energia­teollisuuden työpaikkoihin. Vaikka toistaiseksi varsinainen työttömyys on maassa vähäistä³⁴², on maassa yhä etnisiin vähemmistöihin painottuvaa köyhyyttä ja huono-osaisuutta³⁴³. Vietnamin nopeasti kasvava talous kuormittaa ympäristöä ja lisää päästöjä³⁴⁴ ja hiilen nopea alasajo voisi aiheuttaa aiempaa suurempia haasteita riittävän sähköntuotannon takaamiseen³⁴⁵.

Mahdollisista haasteista huolimatta, ja riippumatta siitä, että Vietnam on sekä nykyvarallisuudessa mitattuna EU:ta köyhempi että historiallisissa päästöissä mitattuna oikeutetumpi tuleviin päästöihin, voi hiilitullien kohdistamista Vietnamin kaltaiseen maahan pitää ilmastokriisin torjunnan kannalta tarpeellisen saastuttaja maksaa -periaatteen kannalta perusteltuna. Kun hiilitullien käyttöä ja niiden aiheuttamaa haittaa ei täten voida välttää, on keskityttävä siihen, miten haittoja voidaan kompensoida muilla toimilla.

6.5.2 Ilmastotoimien ja niistä raportoimisen tukeminen

Se, miten hiilitullit lopulta toteutetaan, vaikuttaa myös siihen, millaisilla tavoilla EU voi kompensoida niiden vaikutuksia Vietnamin kaltaiselle maalle. Vietnam ei todennäköisesti voisi juurikaan hyötyä niistä keinoista, joilla itse hiilitullien toteutuksessa voidaan huomioida oikeudenmukaisuus. Ensinnäkin se on liian varakas saadakseen täyden vapautuksen. Toisekseen sen päästöt ovat sen verran suuret, että päästöjen tarkempi (ja siten saastuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti oikeudenmukaisempi) huomioiminen tarkoittaisi sen kohdalla korkeampia tullimaksuja kuin esimerkiksi EU-tuotannon keskiarvoon perustuva arvio tuotekohtaisista päästöistä.

IASS:in selvityksen mukaan Vietnamin alttius hiilitulleille johtui muun muassa korkeista päästöistä ja kehittymättömästä raportoinnista. Molempia voidaan tukea sekä taloudellisesti että teknologiaa tai osaamista siirtämällä. Ilmastorahoitus on yksi ilmeinen instrumentti päästöjen vähentämisen tukemiseen. Yleisesti ottaen EU:n ilmastorahoitusta on pidetty riittämättömänä jo ilman tarvetta kompensoida hiilitullien vaikutuksia³⁴⁶. OECD:n tilastojen³⁴⁷ mukaan kansainvälinen ilmastorahoitus Vietnamille oli vuonna 2018 noin 452 miljoonaa dollaria (370 miljoonaa euroa), ja EU-maiden sekä EU:n osuus tästä vain noin 63 miljoonaa dollaria (52 miljoonaa euroa). Toisaalta on muistettava myös se, ettei ilmastorahoituksen tulisi kohdistua vain päästövähennyksiin, sillä Vietnamin kaltaisissa maissa on suuri tarve myös ilmastonmuutoksen vaikutuksiin sopeutumiselle. Esimerkiksi yhden tutkimuksen mukaan jo pelkästään korkealla lämpötilalla on vietnamilaisten tuloja laskeva vaikutus ilman muiden seurausten huomioimista³⁴⁸.

Vietnamin päivitetty sitoumus Pariisin ilmastosopimukseen³⁴⁹ sisältää ehdollisen osa, jonka mukaan maa voi kiristää vuoden 2030 päästötavoitettaan suhteessa perusuraan 9 prosentin vähennyksestä 27 prosentin vähennykseen, jos se saa kansainvälistä tukea joko ilmastorahoituksen, muun tuen tai markkinamekanismien kautta. Kaksi kolmasosaa tästä kansainväliselle tuelle ehdollisesta kiristyksestä saavutettaisiin vähentämällä energiantuotannon päästöjä. Sen sijaan teollisuudessa, johon myös hiilitullien alkuvaiheen alaksi kaavaillun sementtituotannon päästöt lasketaan, tavoitellut päästövähennykset ovat melko vaatimattomia, ja ne on määrä saavuttaa lähes täysin kotimaisin toimin.

EU voisi tukea Vietnamin siirtymistä vähäpäästöisyyteen ja uusiutuvaan energiaan esimerkiksi lisäämällä ilmastorahoitusta, joskin tällä on vaikutusta vain silloin, jos hiilitullien toteutuksessa huomioidaan maakohtaiset päästöt. Samalla rajauksella hyödyllistä olisi myös uusiutuvaan energiaan ja muuhun vähäpäästöisyyteen liittyvän teknologian ja osaamisen jakaminen. Esimerkiksi Pohjoismaiden neuvosto arvioi vuonna 2015 Vietnamin sementtiteollisuutta koskeneessa toimintaohjelmassa, että melko pienilläkin muutoksilla ja tukisummilla voitaisiin tehdä päästöjä vähentävistä menetelmistä taloudellisesti kannattavia ja siten sijoittajille houkuttelevia³⁵⁰. Kolme tunnistettua menetelmää olivat sementin koostumukseen tehtävät muutokset, prosessin energiatehokkuuden parantaminen sekä toimintakulttuurin ja automaation käytön tehostaminen.

IASS:n raportissa nostetaan esiin myös eri maiden valmiudet raportoida toimialakohtaisia päästöjä, ja tämä valmius todetaan Vietnamin kohdalla puutteelliseksi. Eli vaikka jonkun tietyn toimialan päästöt olisivat maan kokonaispäästöihin nähden pienet, sen osoittaminen ei onnistuisi. Yksi IASS:n raportin suosituksista onkin kehittyvien talouksien valmiuksien kehittäminen päästöraportointiin liittyen³⁵¹. Myös Vietnamin sitoumus Pariisin sopimukseen tunnistaa päästöjen seurannan ja raportoinnin kehittymättömyyden yhdeksi päästövähennyksiä hidastavaksi tekijäksi³⁵².

Käytännössä tuki kohdistuisi myös talouden rakenteiden muutokseen, jolloin on tärkeää huolehtia työntekijöiden oikeudenmukaisesta siirtymästä, mikä voisi tarkoittaa uusien työpaikkojen lisäksi myös koulutusta. Jotta uusien työpaikkojen löytyminen olisi sujuvaa, EU:n tuella voitaisiin myös kehittää maan työmarkkinoita, kuten ILO:n raportti vuodelta 2018 esitti³⁵³. Kaikkein suorimmin hiilitullit kohdistuvat niiden alojen työntekijöihin, jotka valmistavat hiilitullien alaisia tuotteita EU-markkinoille. Valmistava teollisuus työllistää Vietnamissa noin 10 miljoonaa ihmistä³⁵⁴. Vaikutusta voi toki jossain määrin pehmentää se, että tuotannolle löydetään uusia markkinoita. Tätä voidaan kuitenkin pitää ilmastotavoitteiden kannalta epätoivottavana vaihtoehtona.

Tärkeää on myös se, että Vietnamin – kuten myös muiden kauppakumppanien – osallistaminen hiilitullien suunnittelu- ja käyttöönottoprosessiin kuten myös kompensoivien toimien hahmottelemiseen, mikä antaa niille paremmat valmiudet varautua tulevaan muutokseen.

6.5.3 Kansallisen päästöhinnoittelun tukeminen

Jos taas hiilitullin tasoon vaikuttaa hiilen hinnoittelu tuotantomaassa, voisi vähäpäästöisyyden ohella olla perusteltua tukea Vietnamia päästöverojen tai päästökauppajärjestelmän käyttöönotossa. Päästöjen hinnoittelu olisi sosiaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta EU:n hiilitullia parempi tapa toteuttaa saastuttaja maksaa -periaatetta, sillä päästöstä maksettava raha jäisi Vietnamin käyttöön sen sijaan, että se menisi tullimaksuna EU:lle.

Maassa on jo suunnitteilla päästökauppamekanismin käyttöönotto³⁵⁵ sekä sementtituotantoa koskevan päästöhinnoittelun pilotointia³⁵⁶, mutta EU:n tuella näihin hankkeisiin voitaisiin saada vauhtia, ja samalla voitaisiin edistää yhteensopivuutta tulevan tullijärjestelmän kanssa. Nykyisin maassa on jo käytössä muun muassa polttoaineisiin kohdistuva ympäristövero³⁵⁷. Yhteistyö päästöjen hinnoittelemiseksi mainitaan myös Vietnamin ja EU:n välisessä kauppasopimuksessa³⁵⁸. Kansainvälinen tuki nähtiin tarpeelliseksi myös UNDP:n selvityksessä³⁵⁹, jossa arvioitiin Vietnamin edellytyksiä ottaa käyttöön mekanismi päästöjen hinnoitteluun.

Kansainvälisen valuuttarahasto IMF:n raportti maaliskuulta 2021 käsittelee päästöjen hinnoittelua Aasian maissa. Siinä arvioidaan, että päästöjen hinnoitteleminen verolla, joka olisi 25 dollaria (20 euroa) päästötonnilta, riittäisi Vietnamissa Pariisin sopimukseen annetun sitoumuksen saavuttamiseen ja tuottaisi noin yhtä prosenttia BKT:stä vastaavan määrän verotuloa. Kun huomioitaisiin myös saasteiden ja ruuhkien vähenemisen taloudellinen arvo, olisi päästöjen hinnoitteleminen kokonaisvaikutukseltaan yhteiskuntaa hyödyttävä toimenpide. Toisaalta Pariisin sopimuksen tavoitteiden saavuttaminen, eli ilmaston lämpenemisen rajoittaminen alle kahteen asteeseen, edellyttäisi raportin mukaan korkeampaa, esimerkiksi 75 dollarin (61 euron) hintaa, mikä kaksinkertaistaisi Vietnamissa saavutettavan päästövähennyksen ja kolminkertaistaisi veron tuoton. Toisin kuin monissa muissa raportin maissa, Vietnamissa päästökauppa olisi lähes yhtä tehokas keino päästöjen hinnoitteluun, koska sillä hinnoiteltavien teollisuuspäästöjen osuus kokonaispäästöistä on varsin suuri.³⁶⁰

Pelkkä päästöjen hinnoitteleminen Vietnamin tai minkään muun tuottajamaan sisällä ei takaa oikeudenmukaisuuden toteutumista, vaikka sillä voitaisiinkin välttää hiilitullien haittavaikutuksia, vaan se on huomioitava erikseen päästöverojen tai päästökaupan toteutuksessa (ks. luku 5.2) ja muussa yhteiskunnallisessa päätöksenteossa.

6.5.4 Verojärjestelmän kehittäminen

Päästöjen hinnoittelun aiheuttamia negatiivisia sosiaalisia vaikutuksia Vietnamin sisällä voidaan vähentää veropohjan aukkojen paikkaamisella ja verojärjestelmän korjaamisella siten, että taloudellinen taakka ja resurssit jakautuvat oikeudenmukaista siirtymää tukevalla tavalla³⁶¹.

Kuten tämän selvityksen luvussa 5.2.1, myös IMF:n Aasiaa koskevassa raportissa nostetaan päästöverojen yhtenä haittavaikutuksena veron mahdollinen regressiivisyys. Raportti arvioi, että päästöverot olisivat regressiivisiä esimerkiksi Australiassa ja Kiinassa ja progressiivisia taas Filipiineillä ja Intiassa, sillä näissä maissa polttoaineiden ja sähkön osuus kulutusmenoista nousee tulotason mukana. Vietnam ei ollut mukana tarkastelussa. Saman raportin mukaan päästövero voisi heikentää merkittävästi erityisesti energiasektorin työllisyyttä tai palkkoja, minkä vuoksi vaikutukset saattavat keskittyä maantieteellisesti tietyille alueille. Vietnamin kohdalla arvioidaan, että myös valmistavassa teollisuudessa jopa viisi prosenttia työpaikoista voisi olla vaarassa. Korjaaviksi toimiksi päästöhinnoittelun sosiaalisille haittavaikutuksille esitetään veron tuottojen käyttämistä osin tai täysin vaikutuksia kompensoiviin tulonsiirtoihin sekä työntekijöiden siirtymän tukemiseen esimerkiksi kouluttamalla. Monessa tapauksessa tulonjakoa voitaisiin tasata jakamalla tuottoja tasasuuruisina palautuksina kotitalouksille, mutta suurempi vaikutus saadaan silloin, jos haavoittuvimmat ryhmät pystytään tunnistamaan ja tuki kohdentamaan.³⁶²

Kehittyvien maiden verojärjestelmien arviointiin keskittyneen Fair Tax Monitorin mukaan Vietnamin verojärjestelmän keskeisimpiä kehityskohteita ovat yrityksille suunnattujen verokannustimien hallinta sekä julkisen talouden läpinäkyvyyden parantaminen. Vuonna 2018 julkaistussa arvioinnissa todettiin, että yrityksille suunnattujen verokannustimien määrä on Vietnamissa suuri eikä kannustimien vaikutuksista ole saatavilla tilastotietoa. Monikansallisten yritysten investointeja myös houkutellaan maahan alennetulla yhteisöverokannalla, ja julkisten varojen käyttö on läpinäkymätöntä. Arvioinnissa nostettiin lisäksi esiin verotuksen huolestuttava kehitys: vuodet 2006–2016 kattavalla tarkasteluperiodilla regressiivisten kulutusverojen osuus oli noussut merkittävästi suhteessa tuloveroihin tehden verotuksesta kokonaistasolla aiempaa regressiivisempää. Jotta tulevaisuudessa lisääntyviä päästöhinnoittelutoimia voitaisiin pitää oikeudenmukaisina, tulisi Vietnamin veropohjaa tiivistää ja verojärjestelmän progressiivisuutta vahvistaa.³⁶³

6.5.5 Osallistaminen päätöksentekoon

Viimeiseksi myös Vietnamin kohdalla on syytä nostaa esiin mahdollisuudet osallistua EU:n hiilitulleja koskevaan päätöksentekoon. Komissio järjesti vuonna 2020 kaksi avointa kuulemiskierrosta hiilitullihankkeesta, ja molempiin tuli varsin niukasti näkemyksiä unionin ulkopuolelta, Vietnamista ei ilmeisesti ainuttakaan³⁶⁴. Mahdollisuutta osallistua päätöksentekoon tulisikin tarjota myös aktiivisesti. Esimerkiksi IASS:n raportissa esitetään, että EU:n tulisi esimerkiksi hyödyntää YK:n seuraava ilmastokokous tilaisuutena, jossa olisi mahdollista käydä dialogia ja osallistaa kehittyvien maiden edustajia EU:n hiilitulliprosessiin³⁶⁵.

Käytännön ratkaisuna proseduraalisen oikeudenmukaisuuden toteutumiselle kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa on esitetty muun muassa kansalaisjärjestöjen roolin kasvattamista³⁶⁶.

Ekologisen kriisin ratkaiseminen rajallisella planeetalla edellyttää ihmisoikeuksien toteutumisen kannalta välttämättömien rajallisten resurssien, kuten luonnonvarojen ja päästöoikeuksien, jakamista valtioiden ja yksilöiden välillä. Siksi eriarvoisuuden torjumisen ja oikeudenmukaisuuden edistäminen korostuvat ekologisessa kriisissä. Näiden resurssien sekä ekologisesta siirtymästä aiheutuvien kustannusten jakaminen edellyttää myös historiallisen ja nykyisen vastuun tarkastelua sekä kokemusta ilmastotoimien oikeudenmukaisuudesta.

Erilaisten resurssien, vastuiden ja taakkojen jakamista oikeudenmukaisesti on ilmastopolitiikassa ja -tutkimuksessa käsitelty erilaisten oikeudenmukaisuusteorioiden kautta. Oikeudenmukaisuusteorioihin kuuluva sosiaalinen oikeudenmukaisuus tarkastelee oikeudenmukaisuutta suhteessa valtioon ja yhteiskunnan rakenteisiin keskittyen eriarvoisuuteen ja sen vähentämiseen. Sosiaalisen oikeudenmukaisuuden piirissä tarkastellaan niin jakotekijöitä, jakoperiaatteita, jaon subjekteja kuin jakamiseen liittyviä prosesseja. Sosiaalinen oikeudenmukaisuus tukee ihmisoikeuksien kuten taloudellisten ja sosiaalisten oikeuksien toteutumista ulottaen tarkastelun myös valtioiden ja tulevien sukupolvien välisiin suhteisiin. Ekologisen siirtymän tarkastelussa sosiaalisen oikeudenmukaisuuden alakäsitteitä ovat muun muassa ilmasto-oikeudenmukaisuus sekä oikeudenmukainen siirtymä.

Oikeudenmukaisuusteoreettisten lähtökohtien pohjalta on kirjallisuudessa hahmoteltu erilaisia periaatteita ilmastotoimien oikeudenmukaisuudelle. Näitä ovat pyrkimys toteuttaa ilmastotoimia heikentämättä ihmisten hyvinvointiin johtavia toimintamahdollisuuksia sekä heikoimmassa asemassa olevien ihmisten aseman paranemisen tavoittelu (prioritismi). Tässä raportissa tarkasteltavien päästöveroinstrumenttien kohdalla keskeisiä oikeudenmukaisuusperiaatteita ovat vahvempien vastuu kantaa suhteellisesti suurempi osa toimien kustannuksista sekä saastuttaja maksaa -periaatteen toteutuminen. Kaikissa ilmastotoimissa on huomioitava myös proseduraalisen ja tunnustavan oikeudenmukaisuuden kysymykset.

Tässä raportissa tarkasteltiin kansallisten päästöperusteisten kulutusverojen ja kansainvälisten hiilitullien sosiaalista oikeudenmukaisuutta. Instrumentteja suunniteltaessa on huomioitava erilaisia oikeudenmukaisuusnäkökulmia, joiden kansallista ja kansainvälistä soveltamista voivat käytännön politiikassa vaikeuttaa erilaiset sopimuskehikot (esim. WTO-sopimukset) kuin käytännöllistekniset kysymykset (esim. vaikeudet elinkaaripäästöjen laskennassa ja vertailtavuudessa). Päästöverotuksen oikeudenmukaisuuteen pyrkiminen edellyttääkin ilmastotoimien ja eriarvoisuuden vähentämisen asettamista kokonaistavoitteeksi sekä useiden erilaisten työkalujen käyttöä tavoitteeseen pääsemiseksi.

Päästöperusteisten kulutusverojen tavoitteena on leikata kulutuksen päästöjä asettamalla kulutukseen liittyville päästöille hinta. Tavoitteena on ohjata kuluttajia valitsemaan vähäpäästöisiä hyödykkeitä ja vähentämään saastuttavaa kulutusta sekä kannustaa yrityksiä kehittämään vähäpäästöisiä tuotteita ja palveluita.

Päästöverojen keskeisimmät oikeudenmukaisuusvaikutukset liittyvät tulonjakooon. Kehittyneissä maissa päästöperusteisten kulutusverojen on todettu useimmissa tutkimuksissa olevan regressiivisiä eli kohdistuvan suhteellisesti ankarammin pieni- ja keski- kuin suurituloisiin. Päästöperusteiset kulutusverot ovat regressiivisiä erityisesti tilanteessa, jossa korvaavia päästöttömiä vaihtoehtoja ei ole tarjolla, ja veron kohteena on hyödyke, jonka kulutusta on vaikea vähentää. Päästöperusteisen kulutusveron tulonjakovaikutukset voivat olla hyvin erilaisia eri toimialoilla ja maantieteellisillä alueilla.

Ilmastokriisin torjumiseksi tarvittavaa päästöjen hinnoittelua ei kuitenkaan tule lieventää tulonjaon vuoksi, vaan tulonjaollista oikeudenmukaisuutta tulee edistää siihen parhaiten soveltuvilla instrumenteilla. Näitä instrumentteja ovat esimerkiksi päästöverotulojen käyttö sosiaalista oikeudenmukaisuutta lisääviin kohteisiin sekä verojärjestelmän muut parametrit. Päästöverojen regressiivisyyttä voidaan kompensoida palauttamalla osa verotuotoista kuluttajille esimerkiksi sosiaalitukikorotusten tai kaikille kuluttajille maksettavan hiiliosingon muodossa. Koko verojärjestelmän tasolla sosiaalinen oikeudenmukaisuus voidaan varmistaa horisontaalisesti ja vertikaalisesti oikeudenmukaisella progressiivisella verotuksella. Ainakin osa päästöverojen tuotoista on myös perusteltua käyttää ohjausvaikutuksen tehostamiseen esimerkiksi tukemalla siirtymää kohti vähäpäästöisiä vaihtoehtoja. Näissäkin toimissa tulee painottaa niitä toimialoja, alueita ja ihmisryhmiä, joille päästöveroista aiheutuu suhteellisesti eniten haittaa, ja osa varoista on perusteltua ohjata ilmastotoimiin kehittyvissä maissa.

Toinen raportissa tarkasteltu ilmastopoliittinen toimenpide on hiilitullien käyttöönotto Euroopan unionissa. Hiilitullien tarkoituksena on asettaa hinta EU:n ulkopuolella syntyviin päästöihin, jotka aiheutuvat eurooppalaisesta kysynnästä. EU:n näkökulmasta kyse on myös hiilivuodon ehkäisemisestä eli siitä, ettei kiristyvä ilmastopolitiikka siirrä tuotantoa EU:n ulkopuolelle. Nykyisen päästökaupan ilmaisjaon sijaan eurooppalaisen teollisuuden suhteellista kilpailukykyä tuetaan asettamalla tullimaksu kilpailevalle tuontituotannolle.

Hiilitulleilla voi olla oikeudenmukaisuusvaikutuksia sekä EU:n sisällä että sen ulkopuolella. EU:ssa hiilitullit voivat toteutuksesta riippuen nostaa teollisuuden käyttämien välituotteiden ja kulutustuotteiden hintoja. Välituotteiden hintojen nousulla voi olla vaikutuksia tiettyjen teollisuudenalojen työllisyyteen ja sitä kautta ihmisten toimeentuloon. Kulutustuotteiden hintojen nousu voi puolestaan kohdistua myös perustarpeiden hintoihin ja siten myös vähävaraisten toimeentuloon. Näitä vaikutuksia voidaan tarvittaessa kompensoida ohjaamalla hiilitullituloja tulonsiirtoihin sekä oikeudenmukaista ekologista siirtymää tukevien uusien työpaikkojen syntyyn.

EU:n ulkopuolella hiilitullit luovat painetta päästöjen vähentämiseen tai hinnoittelemiseen. Eri mailla on kuitenkin hyvin erilaiset valmiudet tällaisten toimien toteuttamiseen. Kehittyvien maiden kohdalla olisi perusteltua tukea sekä päästöihin vaikuttavia toimia että rakennemuutoksesta aiheutuvien vaikutusten oikeudenmukaisuutta esimerkiksi verojärjestelmää kehittämällä ja kansalaisjärjestöjen osallistumismahdollisuuksia parantamalla.

Erilaisten toimijoiden, erityisesti heikossa asemassa olevien ryhmien, huomioiminen, kuuleminen ja näiden toimijuuden vahvistaminen on keskeistä kaikkia ilmastotoimia suunniteltaessa. Erilaisessa päästöjen hinnoittelua koskevassa tutkimuskirjallisuudessa nämä tunnustuksellisen ja proseduraalisen oikeudenmukaisuuden näkökulmat ovat jääneet vähäisiksi.

Ilmastonmuutos on edennyt niin pitkälle, että uusien kasvihuonekaasupäästöjen aiheuttaminen on väistämättä vahingon aiheuttamista, josta tulee päästä eroon. Päästöjen hinnoittelu esimerkiksi päästöverojen ja hiilitullien avulla onkin vain yksi ilmastopolitiikan työkalu, joka vaatii tuekseen monia muita yhteiskunnan ohjauskeinoja, kuten ilmastolle ja ympäristölle haitallista toimintaa koskevia suoria kieltoja.

• Ekologisen siirtymän sosiaalisesta oikeudenmukaisuudesta tulisi käydä Suomessa ja EU-tasolla yhteiskunnallista keskustelua ja hahmottaa tarkemmin sosiaalisen oikeudenmukaisuuden sisältöä. Ihmisoikeusperustaisten oikeudenmukaisuusteorioiden, ihmisoikeussopimusten ja Pariisin sopimuksen pohjalta tulisi hahmotella ne konkreettiset periaatteet, joiden pohjalta ekologiseen siirtymään tarvittavia politiikkatoimia toteutetaan.

• Tunnustuksellisen ja proseduraalisen oikeudenmukaisuuden kysymykset ovat jääneet ilmastopäästöjen hinnoittelua koskevassa tutkimuksessa vähäiselle tarkastelulle. Erilaisten toimijoiden, erityisesti heikossa asemassa olevien ryhmien, huomioiminen, kuuleminen ja näiden toimijuuden vahvistaminen on keskeistä sosiaalisesti oikeudenmukaista päästöverotusta ja muita ilmastotoimia suunniteltaessa.

• Hallituksen tulee aloittaa viiveettä päästöihin perustuvan kulutusveron selvittäminen hallitusohjelman mukaisesti.

• Päästöperusteisten kulutusverojen käyttöönotossa voi olla perusteltua lähteä liikkeelle niistä tuotteista ja palveluista, joiden tuottamisesta tai käytöstä aiheutuu eniten päästöjä, ja jotka eivät toistaiseksi ole riittävän päästöhinnoittelun piirissä. Suomessa tällaisia hyödykkeitä ovat muun muassa eläinperäiset maataloustuotteet (tai laajemmin elintarvikkeet) sekä Euroopan ulkopuolelle suuntautuvat lennot. Pidemmän aikavälin tavoitteena tulee olla mahdollisimman kattava kulutusperäisten päästöjen verotus.

• Päästöperusteisten kulutusverojen suunnittelussa tulee painottaa veron tehokkuutta päästövähennysten aikaansaamisessa. Tehokas päästövero kannustaa kuluttajia muuttamaan kulutustaan pienipäästöisemmäksi luoden samalla hyödykkeiden tuottajille kannusteen kehittää tuotantoprosessejaan vähäpäästöisemmiksi. Jotta jälkimmäinenkin tavoite toteutuisi, tulee tuotteiden ja palveluiden tuottajilla olla mahdollisuus vaikuttaa hyödykkeiden päästöverotasoon tuotantonsa päästöjä pienentämällä. Tämä on mahdollista toteuttaa esimerkiksi hybridimallilla, jossa vero perustuu toimialakohtaisiin päästökeskiarvoihin ellei hyödykkeen tuottaja todista todellisten elinkaaripäästöjen jäävän tätä alhaisemmiksi.

• Päästöverojen käyttöönoton yhteydessä tulee päättää sitovasti toimista, joilla varmistetaan, ettei verotus muutu kokonaistasolla regressiivisemmäksi. Päästöperusteisten kulutusverojen tasoa tai soveltamisalaa ei kuitenkaan tule rajoittaa veron jako-oikeudellisten vaikutusten vuoksi, koska se heikentäisi merkittävästi veron tehokkuutta päästövähennysten aikaansaamisessa. Näitä vaikutuksia on tarkoituksenmukaisempaa kompensoida kierrättämällä päästöverotuottoja takaisin yhteiskuntaan sekä toteuttamalla samanaikaisesti muita verojärjestelmän progressiivisuutta lisääviä toimia.

• Päästöverokokonaisuudesta tulee tehdä tulonjakovaikutuksiltaan progressiivinen kohdistamalla päästöverotuottoja esimerkiksi sosiaalitukien avulla pienituloisimmille tai palauttamalla verotuottoja kuluttajille hiiliosingon muodossa.

• Samalla verotuksen progressiivisuutta tulee tarkastella myös verojärjestelmätasolla. Verojärjestelmän progressiivisuuden lisääminen edellyttää yritysverojärjestelmään sisältyvien veropohjan aukkojen korjaamista sekä pääomatuloverotuksen progressiivisuuden lisäämistä. Myös yhteisöverokannan tason nostaminen lisäisi verotuksen progressiota ja olisi linjassa viimeaikaisen kansainvälisen kehityksen kanssa.

• Osa päästöverotuotoista on perusteltua käyttää päästöleikkauksia edistävien investointien tukemiseen heikommassa asemassa olevia ihmisryhmiä, toimialoja ja alueita painottaen. Päästöverotuottoja on myös ohjattava kehittyvien maiden ilmastotoimien tukemiseen.

• Hiilitullien ensisijaisena tavoitteena tulee olla ilmastokriisin torjunta, eli päästöjen vähentäminen globaalisti, eikä esimerkiksi teollisuuden kilpailukyvyn vahvistaminen tai uusien varojen kerääminen EU:lle. Päästövähennysten ensisijaisuuden ja saastuttaja maksaa -periaatteen tulee ohjata mekanismin suunnittelua jokaisessa vaiheessa. Käytännössä tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että sekä tuotantomaat että tuotantolaitokset voivat omilla, päästöjä hinnoittelevilla tai niitä muuten vähentävillä toimilla vaikuttaa niille määrättävän tullin tasoon.

• Hiilitullien käyttöönotto tulee kytkeä muiden hiilivuotoa ehkäisevien toimien, eli päästökaupan ilmaisjaon ja sähkön hintaa kompensoivan valtiontuen, alasajoon. Näin laajennetaan saastuttaja maksaa -periaatetta ja varmistetaan, että hiilitullit ovat WTO-yhteensopivalla tavalla oikeudenmukaiset.

• Hiilitullien käyttöönotto voi olla perusteltua aloittaa kaikkein päästöintesiivisimmiltä ja hiilivuodolle alttiimmilta toimialoilta kuten alumiinin, sementin ja teräksen sekä sähkön tuonnista. Pidemmän aikavälin tavoitteena tulee olla tuontituotteiden tuotannossa ja arvoketjuissa syntyvien päästöjen kattavampi hinnoittelu. Tämä voidaan toteuttaa joko hiilitulleilla tai päästöperusteisia kulutusveroja laajentamalla.

• Hiilitulleilla kerättävät tulot tulee käyttää läpinäkyvästi ilmastokriisin torjuntaan, oikeudenmukaisen siirtymän tukemiseen sekä tulonsiirtoihin, joilla kompensoidaan päästöhinnoittelun vaikutuksia kaikkein haavoittuvimmassa asemassa oleville. Koska hiilitullit voivat aiheuttaa tällaisia vaikutuksia niin EU:ssa kuin sen ulkopuolella, on myös kompensoivat toimet suunnattava paitsi EU-jäsenmaihin myös kehittyvien maiden tukemiseen esimerkiksi kansainvälisen ilmastorahoituksen kautta.

• Hiilitullien suunnittelussa ja käyttöönotossa tulee pyrkiä aktiivisesti kuuntelemaan kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien valtioiden ja ihmisryhmien ääntä. Vähiten kehittyneet maat tulee vapauttaa hiilitulleista, mutta myös muiden EU:ta selvästi köyhempien maiden kohdalla on varauduttava joustavuuteen. Hiilitullit eivät saa olla keino pakottaa muita maita Pariisin sopimuksen vastaisella tavalla tietynlaiseen ilmastopolitiikkaan, esimerkiksi EU-mallin mukaiseen päästökauppaan, vaan tullien soveltamisessa on hyväksyttävä niin markkinapohjaiset kuin muutkin ohjauskeinot.

• Hiilitullien käyttöönotossa tulee seurata ja huomioida merkittävimpien kauppakumppanien, kuten Kiinan ja Yhdysvaltojen, suunnitelmia hinnoitella päästöjä ja ottaa käyttöön hiilitulleja, ja pyrkiä koordinoimaan yhteistyöllä pelkkää EU:ta laajempien päästöhinnoittelu- tai hiilitullijärjestelmien kehittämistä.