Kansainvälinen verojärjestelmä on ollut pitkään rikki. Suuryritysten voitonsiirron mahdollistavat yritysverotuksen periaatteet ovat johtaneet matalaan verotukseen ja verotulojen epäreiluun jakautumiseen maiden kesken. Henkilöverotuksen puolella varakkaimmille yksityishenkilöille on tarjottu perusteettomia veroetuja vastineeksi tiettyyn maahan muuttamisesta ja päästöohjaukseen tähtäävät globaalit veroratkaisut loistavat poissaolollaan. 

Vaikka osaan ongelmista on löydetty viime vuosina ratkaisuja OECD-vetoisesti, etenkin globaalissa etelässä tyytymättömyys kansainväliseen veroarkkitehtuuriin on vain kasvanut. Siksi verojärjestelmän ongelmia yritetään nyt ratkaista YK:ssa, jossa on parhaillaan tekeillä verotuksen oma Pariisin sopimus.

Tavoitteena aidosti globaali veroyhteistyö

Veroneuvottelujen siirtämisellä YK:n alaisuuteen tavoitellaan tehokkaampaa ja nykyistä demokraattisempaa kansainvälistä veroyhteistyötä. Verrattuna OECD:ssä käytyihin neuvotteluihin, YK-vetoisilla veroneuvotteluilla voidaan nähdä olevan useita vahvuuksia:

1. Maiden tasavertaiset mahdollisuudet osallistua kansainvälisen veropolitiikan muovaamiseen. YK:ssa jokaisella maalla on yhdenvertaiset mahdollisuudet osallistua sekä veroagendan määritykseen että veroratkaisuja koskeviin neuvotteluihin. Jokaisen maan ääni on äänestyksissä samanarvoinen. OECD-neuvotteluissa monet kehittyvät maat ovat kokeneet, että neuvottelujen agenda on tullut annettuna ja muodollisesta neuvotteluasemasta huolimatta maiden tosiasialliset mahdollisuudet vaikuttaa neuvottelujen lopputulemiin ovat olleet varsin rajalliset.
   
   
2. Määräenemmistöön perustuva päätöksenteko, jonka johdosta neuvotteluissa voidaan saavuttaa progressiivisempia ja yksinkertaisempia lopputulemia, kun status quosta hyötyvät maat eivät enää voi sanella ehtoja ja vaatia vesityksiä tuleviin verouudistuksiin, kuten konsensukseen perustuvassa OECD-päätöksenteossa on käynyt. Määräenemmistöön siirtyminen myös tehostaa päätöksentekoa, kun jokaista maata ei tarvitse saada käännytettyä neuvottelutulosten taakse, vaikka mahdollisimman laaja hyväksyntä toki toivottavaa onkin.
   
   
3. Läpinäkyvät neuvotteluprosessit takaavat, että myös kansalaisjärjestöt, media, tutkijat, eri maiden kansalaiset sekä muut sidosryhmät pääsevät seuraamaan neuvottelujen etenemistä ja eri maiden roolia neuvotteluissa. Ulkopuolisten ei tarvitse arvailla, mitkä maat ovat puolustaneet edistyksellisiä veroratkaisuja ja mitkä maat ajaneet porsaanreikiä verosäännöksiin.

Demokratian näkökulmasta veroneuvottelujen painopisteen siirtoa YK:n alaisuuteen on helppo pitää perusteltuna.

Puitesopimus ohjaamaan veroyhteistyötä

YK:ssa nyt käytävien neuvottelujen tavoitteena on laatia kansainvälistä veroyhteistyötä ohjaava puitesopimus (Framework Convention on International Tax Cooperation). Sopimusneuvottelut käynnistyivät vuoden 2024 alussa ja keskittyivät aluksi toimeksiannon ehtojen (ToR, Terms of Reference) laatimiseen. Toimeksiannon ehdoissa on määritetty sopimukseen sisällytettävät tavoitteet sekä niiden saavuttamista ohjaavat periaatteet. Lisäksi siinä on eritelty, mitä verotuksen eri osa-alueita kattavia sitoumuksia sopimukseen tulee sisällyttää.

Puitesopimukselle on asetettu kolme tavoitetta: toimia perustana tehokkaalle ja inklusiiviselle veroyhteistyölle, luoda prosessit nykyisiin ja tuleviin verohaasteisiin vastaamiseksi sekä saattaa voimaan kestävää kehitystä tukeva reilu ja läpinäkyvä verojärjestelmä, jossa kansainväliset verosäännöt ovat nykyistä oikeudenmukaisempia ja kestävämpiä. 

Kaikkia toimia viitoittavat niin kutsutut ohjaavat periaatteet, joihin lukeutuvat muun muassa ihmisoikeussopimusten mukaisuus, läpinäkyvyys ja maiden erilaisten lähtökohtien huomioon ottaminen. Lisäksi puitesopimukseen on määrä sisällyttää muun muassa verotusoikeuksien oikeudenmukaista jakoa, varakkaimpien verovälttelyyn puuttumista sekä haitallisia verokäytänteitä koskevia sitoumuksia.

Varsinaisia verotussääntöjä puitesopimus ei sen sijaan tule sisältämään. Vaikka tämä voi antaa vaikutelman ylätasolle jäävästä ja vähemmän merkityksellisestä sopimuksesta, mistään vähäpätöisestä periaatelinjauksesta ei puitesopimuksessa ole kysymys. Puitesopimus on kaikkia sopimuksen ratifioineita maita juridisesti sitova instrumentti ja vastaa luonteeltaan ilmastonmuutoksen pysäyttämiseen tähtäävän työn mullistanutta Pariisiin ilmastosopimusta. Ilmastosopimuksen tavoin se tulee määrittämään, mitä maat kansainvälisellä veroyhteistyöllä tavoittelevat, ja luomaan rakenteet tavoitteisiin pääsemiseksi ja edistymisen seuraamiseksi.

Verotuksen toteutuksesta erilliset pöytäkirjat

Keinoista, joilla oikeudenmukaista verotusta tavoitellaan, tullaan linjaamaan erillisissä puitesopimusta täydentävissä pöytäkirjoissa (engl. protocols). Pöytäkirjojen tehtävänä on siten määrittää esimerkiksi, millä tavoin suuryritysten voittoja koskevat verotusoikeudet saadaan jakautumaan oikeudenmukaisesti, millä toimilla varakkaiden verovälttely laitetaan kuriin tai miten haitallisista verokäytänteistä päästään eroon.

Vuonna 2024 neuvotellussa ToR:issa linjattiin, että kahden ensimmäisen pöytäkirjan valmistelu aloitetaan samanaikaisesti puitesopimuksen valmistelun kanssa. Toinen varhaisista pöytäkirjoista tulee ToR:in mukaan keskittymään rajat ylittävien palveluveloitusten verotukseen. Toisen pöytäkirjan teema jätettiin vielä avoimeksi ja siitä tullaan neuvottelemaan vuoden 2025 alussa. ToR sisältää kuitenkin listauksen aihepiireistä, joiden joukosta toisen varhaisen pöytäkirjan teema tullaan valitsemaan. Näitä ovat:

• Digitalouden verotus
• Toimet verotukseen liittyviin laittomiin pääomavirtoihin puuttumiseksi
• Veroriitojen ennaltaehkäisy ja ratkaiseminen
• Varakkaimpien veronkiertoon ja verovälttelyyn puuttuminen sekä varakkaiden tehokkaasta verotuksesta varmistuminen.

Lisäksi pöytäkirjan laatimista voidaan ToR:in mukaan harkita myös ympäristöhaasteisiin vastaavan verotuksen, verotukseen liittyvän tiedonvaihdon, veroasioissa annettavan keskinäisen virka-avun tai haitallisten verokäytänteiden osalta.

Päätös toisen varhaisen pöytäkirjan teemasta tehdään kaikille YK:n jäsenmaille avoimissa neuvotteluissa. EU-maiden vaatimuksesta jokainen puitesopimuksen ratifioiva maa saa kuitenkin itsenäisesti päättää, missä pöytäkirjoissa se haluaa olla mukana, ja kukin pöytäkirja sitoo vain kyseisen pöytäkirjan allekirjoittavia maita. 

Mahdollisuus jättäytyä pöytäkirjojen ulkopuolelle vaikeuttaa huomattavasti joidenkin verouudistusten läpiviemistä, sillä kaikkia uudistuksia ei ole mahdollista toteuttaa pienemmän maajoukon kesken. Esimerkiksi yritysverojärjestelmän uudistaminen siten, että yritysten tuloja alettaisiin verottaa konsernitasolla, on hyvin vaikea toteuttaa ilman kaikkien maiden mukanaoloa. Monen teeman kohdalla pöytäkirjojen vapaaehtoisuudesta voi kuitenkin olla myös hyötyä: kun verotussäännöksistä neuvottelevat vain teemasta kiinnostuneet maat, voidaan neuvotteluissa saavuttaa huomattavasti progressiivisempia lopputulemia. 

Varhaisten pöytäkirjojen valmistelu kannattaakin aloittaa teemoista, jotka eivät edellytä kaikkien maiden mukanaoloa. Tällaisiin lukeutuu esimerkiksi jo ToR:issa varhaisen pöytäkirjan aiheeksi määritetty rajat ylittävien palveluveloitusten verotus, joka nojaa nykyiselläänkin kansainvälisten sääntöjen sijaan maiden välisiin kahdenkeskisiin verosopimuksiin. Toisaalta oivia teemoja varhaisiksi pöytäkirjoiksi ovat myös sellaiset aiheet, joista ei ole toistaiseksi sovittu mitään kansainvälisesti. Näihin lukeutuu esimerkiksi varakkaimpien verovälttelyn estäminen ja riittävästä verotuksesta varmistuminen. Tälläkin saralla sääntely olisi mahdollista toteuttaa ilman kaikkien maiden mukanaoloa, kuten esimerkiksi vähän aikaa sitten analysoimamme Zucmanin minimiveroesitys osoittaa. 

Mitä seuraavaksi?

Puitesopimusta koskevat toimeksiannon ehdot vaativat vielä YK:n jäsenmaiden virallisen YK:n yleiskokouksessa tapahtuvan hyväksynnän. Marraskuulle ajoittuvassa hyväksynnässä pitäisi olla kyse enää pelkästä muodollisuudesta, koska maat ovat jo kertaalleen hyväksyneet ehdot elokuussa 2024 pidetyssä äänestyksessä. Kun sekä toimeksiannon ehdot että toimeksiannon budjetti on lopullisesti hyväksytty, pääsevät maat aloittamaan puitesopimusta ja varhaisia pöytäkirjoja koskevat neuvottelut alkuvuodesta 2025. Molempien on määrä valmistua vuoden 2027 loppuun mennessä.

Suomi on toistaiseksi ollut varsin passiivinen ToR:ia koskevissa neuvotteluissa: se ei tuonut kantojaan esiin kirjallisella lausunnolla eikä osallistunut aktiivisesti ToR:ista käytyihin suullisiin neuvotteluihin. ToR:in hyväksymisestä päättävässä äänestyksessä Suomi äänesti muiden EU-maiden kanssa tyhjää. Itse puitesopimusta ja pöytäkirjoja koskevien neuvotteluiden käynnistyessä tämän soisi muuttuvan.

Artikkelia korjattu 27.11.2024 klo 10.29: Päivitetty protokolla-sanan tilalle oikea suomenkielinen termi "pöytäkirja" sekä korjattu puitesopimuksen sitovuutta koskevia tekstikohtia.

Allekirjoita vetoomus ja vaadi Suomen hallitusta tukemaan YK-aloitetta ultrarikkaiden tehokkaasta verotuksesta.